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2022 , Vol. 42 >Issue 4: 509 - 518

DOI: https://doi.org/10.13284/j.cnki.rddl.003468

新时期国土空间规划理论、方法与实践（二）

尺度重构视角下的土地再开发增值空间分配

  • 何冬华 , 1, 2, 3 ,
  • 杜金莹 2 ,
  • 刘玉亭 , 1 ,
  • 杨恒 2 ,
  • 赵楠楠 1
展开
  • 1. 华南理工大学 建筑学院, 广州 510641
  • 2. 广州市城市规划勘测设计研究院, 广州 510060
  • 3. 广东省城市感知与监测预警企业重点实验室, 广州 510060
刘玉亭（1975—），男，安徽来安县人，教授，博士生导师，研究方向为城乡发展与规划、住房建设与社区发展规划、城市更新与城市社会空间分异等，（E-mail）。

何冬华（1978—），男，广东湛江人，教授级高级工程师，国家注册城市规划师，研究方向为国土空间规划、土地政策研究，（E-mail）；

收稿日期: 2021-11-22

  修回日期: 2022-01-04

  网络出版日期: 2022-04-25

基金资助

国家自然科学基金项目(41771175)

广东省城市感知与监测预警企业重点实验室基金项目(2020B121202019)

广州市城市规划勘测设计研究院科技基金项目(RDI220200202129)

收起

Land Value Increment Allocation in Land Redevelopment from the Perspective of Rescaling:A Case Study of the Haizhu Bay Hub Area in Guangzhou

  • Donghua He , 1, 2, 3 ,
  • Jinying Du 2 ,
  • Yuting Liu , 1 ,
  • Heng Yang 2 ,
  • Nannan Zhao 1
Expand
  • 1. School of Architecture, South China University of Technology, Guangzhou 510641, China
  • 2. Guangzhou Urban Planning & Design Survey Research Institute, Guangzhou 510060, China
  • 3. Guangdong Enterprise Key Laboratory for Urban Sensing, Monitoring and Early Warning, Guangzhou 510060, China

Received date: 2021-11-22

  Revised date: 2022-01-04

  Online published: 2022-04-25

Fold

本文亮点

在存量土地再开发过程中，产生的新增价值（增值空间）分配的合理性，成为影响土地再开发运行效率的关键。从尺度重构视角，构建土地再开发增值空间分配研究框架，以广州海珠湾枢纽地区为例，对自主改造、土地征收和土地整备3种再开发模式，进行尺度跃迁观察，并剖析相应的增值空间分配成效及再开发项目推进情况。研究表明，柔性跃迁的自主改造与刚性跃迁的土地征收，均是基于经济平衡进行的增值空间分配，容易挤压为社会共享的单元增值空间，导致再开发工作难以推进。而中间跃迁的土地整备，通过权力与空间的适配调整，以“储改结合”促进多方合作改造，以“单元”社会平衡为原则，促进增值空间分配的“显性化”，保障为社会共享的单元增值空间。基于此，提出土地再开发增值空间分配合理化的路径，包括：构建上级政府权威的土地整备统筹机制，构建成片连片的土地整备单元载体，构建社会平衡的显性化分配机制。

本文引用格式

何冬华 , 杜金莹 , 刘玉亭 , 杨恒 , 赵楠楠 . 尺度重构视角下的土地再开发增值空间分配[J]. 热带地理, 2022 , 42(4) : 509 -518 . DOI: 10.13284/j.cnki.rddl.003468

Highlights

The key factor that influences the progress and operational efficiency of a reserved land redevelopment program is the rationality of land value increment allocation. Scaling-up has become a type of spatial governance instrument. During land redevelopment, there are three types of scaling-up statuses: self-transformation as flexible scaling-up, land acquisition as rigid scaling-up, and land consolidation as medium scaling-up. This paper establishes a framework for research on land value increment allocation in land redevelopment from the perspective of rescaling, taking Guangzhou Haizhu Bay Transport Hub and its surroundings as a case study. Three redevelopment pattern types (self-transformation, land acquisition, and land consolidation) were observed based on the scope of scaling-up, the effectiveness of land value increment allocation, and progress of redevelopment programs under different scaling-up models. On a plot with single ownership, flexible scaling-up can be regarded as a financially oriented self-transformation. The non-transparent mechanism of land value increment allocation is likely to squeeze society-shared benefits derived from land appreciation of a "unit", which tends to make it difficult to promote self-transformation programs. Rigid scaling-up can be considered as land acquisition under government control. It focuses on land as a "unit" and financial balance, compiling land acquisition and banking proposals. The powers of multiple stakeholders are not equal during the processes of land acquisition. The non-transparent allocation mechanism of land value increments, led by the local government, is likely to induce new conflict from original landowners, leading to impediments of such programs. In medium scaling-up, land consolidation is based on interactions among the multiple stakeholders. It satisfies practical demands of land redevelopment programs by coordinating interrelationships between power and space. The "banking-transforming" land consolidation approach promotes cooperation on land redevelopment among the multiple stakeholders, and synergistic value-added effects can be attained. The establishment of transparent mechanisms aims to improve fairness and rationality in land value increment allocation, achieving balance between societal and financial benefits in a "unit", and guaranteeing its land supply. This paper proposes three rational paths for land value increment allocation in land redevelopment. From the point of power, it establishes a coordinated mechanism of land consolidation based on authoritativeness of upper governments. From the point of space, it constructs a carrier for a land consolidation "unit". On the aspect of land value increment allocation, it builds up a transparent mechanism with societal-financial benefit balance. In further study on land redevelopment, more attention should be paid to utilizing scaling-up instruments rationally, to transforming space reconstruction patterns, and to innovating transparent allocation mechanisms for land value increments. This application of rescaling theory provides a reference to practical programs for improving the efficiency of land redevelopment, and for promoting area integral high-quality development.

1994年中国实行分税制以来，地方政府以企业化模式经营城市资源要素，尤其体现在土地资源的开发与再开发过程中。随着城市增量空间的减少，土地再开发逐渐成为城市发展的热点，如长三角地区的低效用地再开发（周武夫 等，2014）、广东的“三旧”改造（杨廉 等，2010；邓毛颖 等，2021）等。存量土地再开发面临着更加多元的主体与利益关系，再开发效率体现在增值空间的数量及分配的合理程度上。
广州市从2008年开始推动“三旧”改造，成为全国率先开展土地再开发探索的地区，经历了自主改造（刘媛，2018）、土地征收（刘金程 等，2021）、土地整备（吴军 等，2021a）等再开发模式，其本质是对存量空间资源使用、收益及分配的协调（陈易，2018），以实现存量土地空间的治理与优化。其中，自主改造与土地征收以经济平衡为导向，呈现明显的投机主义倾向，容易导致土地再开发空间治理的“合成谬误”（吴军 等，2021a）。而土地整备在处理多元主体利益纠纷时，具有社会性与整体性的特征，能够有效避免“合成谬误”。
尺度重构（re-scaling）（Smith, 1992）作为空间治理的重要策略与工具，被广泛应用于区域管理（黄柔柔 等，2020；吴军 等，2021b）、城市发展（张京祥 等，2012）、社会经济（郭淑芬 等，2019）等偏宏观层面研究，通过调整权力与空间的异构状态，实现空间效益的优化与提升。而土地再开发通过权力与空间的调整，整合破碎存量空间资源，平衡多元主体利益关系，实现增值空间的合理分配与优化。故以尺度重构为视角，进行土地再开发增值空间分配研究，具有可行性与合理性。
因此，本文选择海珠湾枢纽地区为案例地，对土地再开发过程进行多种类型的尺度跃迁观察，探索在3种尺度跃迁模式下，增值空间分配成效及再开发项目推进情况，并提出土地再开发增值空间分配的合理化路径。以期丰富尺度跃迁工具在土地再开发中的应用，为合理分配土地再开发增值空间、保障公服配套设施建设提供借鉴路径，并为提升土地再开发效率、促进片区整体高质量发展提供参考。

1 尺度跃迁的理论与研究框架

1.1　尺度跃迁成为空间治理工具

尺度（Scale）具有权力的层次性和空间的规模性特征（叶林 等，2017），权力关系与空间结构一一对应（Taylor, 1982），并且可以互相转换。尺度通过空间与权力的相互配合及嵌套（陈易，2018），进行上升、下移、跳跃、重组及组合的过程（王丰龙，2017），称为“尺度重构”（re-scaling）。在尺度的调整与重构中，纵向上实现由低至高，横向上实现多要素关联变化的过程，称为尺度跃迁（沈建法，2006）。尺度跃迁工具多被应用在社会治理、行政管理及经济发展等方面（黄柔柔 等，2020），表现为地理单元的调整、参与主体多元化等特征。在土地再开发过程中，多方主体将尺度作为政治博弈和权力争夺的工具，采取相应的尺度跃迁手段，以获得更多的增值收益。“尺度跃迁”作为“尺度政治”的工具（Smith, 1990；后雪峰 等，2021），通过空间与权力的互动，成为土地再开发重要的空间治理工具。

1.2　土地再开发中的三种尺度跃迁状态

“权力－空间”的配置差异影响尺度跃迁的力度，目前比较常见的是刚性跃迁（张践祚 等，2016）和柔性跃迁（王吉勇，2013）2种类型。其中，刚性跃迁重管制，指通过正规化、法定化的方式，强烈改变相应权力配置的尺度调整，在土地再开发中表现为“土地征收”，增值空间倾向于向公共领域流动，以实现城市发展战略意图；柔性跃迁重协调，指通过非正规、临时性的方式，进行的非剧烈的尺度调整，在土地再开发中表现为“自主改造”，增值空间倾向于向原土地权属人与社会资本方流动，有利于调动市场和原土地权属人的积极性。而土地再开发面临更加多元的目标与更加复杂的利益分配，需要统筹保障多方主体权益和片区整体发展需求，因此，贺辉文等（2018）基于尺度的相对性考虑，提出融合刚性跃迁和柔性跃迁优势的中间跃迁状态，在土地再开发中表现为“土地整备”，能够考虑多方主体需求，调动多方主体积极性，促进增值空间分配的合理化。

1.3　研究框架

土地再开发经历跨地块性、跨部门性的尺度配置和转换，通过权力与空间的融合跃迁，整合与重置土地使用权与土地发展权，促进增值空间分配的合理化。因此，从权力、空间、增值空间分配3个方面，构建尺度重构视角下的增值空间分配研究框架（图1），对柔性跃迁的自主改造、刚性跃迁的土地征收及中间跃迁的土地整备，进行增值空间分配成效的探索。
图1 尺度重构视角下的增值空间分配研究框架

注：此处的“土地征收”指“土地征收储备方案”。

Fig.1 A research framework on land value increment allocation of land redevelopment from the perspective of rescaling

权力表现为多方主体的社会影响力，以及对资源的支配能力，包括政府对土地发展权掌控的“政治权力”，原土地权属人对土地使用权掌控的“社会权力”，以及社会资本方对资本掌控的“经济权力”。打破多方主体权力抗衡的状态，提升土地再开发的话语权，是权力尺度跃迁的出发点，呈现由“弱势方”向“强势方”跃迁的特征。
空间表现为土地再开发对象的调整与重构，将基于权属边界划分的空间，称之为“地块”，地块与地块之间相对独立；将对多个“地块”权属边界进行整合的空间，称之为“单元”。对破碎的存量空间资源进行整合与重构，是空间尺度跃迁的出发点，表现为通过“地块”的重划，在构建友好相邻关系的基础上，进行“单元”的再开发。
土地再开发改造后，新的物业兑换原价值折算而来的那部分空间，称为原值空间，归原土地权属人所有；由于土地发展权的重新赋予，会产生额外新的价值，称之为增值空间，增值空间有正负之分，增值空间分配的合理性表征土地再开发的效率。本文将“地块”产生的增值空间称为“地块增值空间”。将“单元”产生的增值空间称为“单元增值空间”，包括：为地方政府、社会资本方、原土地权属人三方分配的“单元增值空间1”，为社会共享的“单元增值空间2”；将存在非正式利益联盟关系、不透明的增值空间分配称为“隐性化增值空间分配”；将阳光化、透明化的增值空间分配称为“显性化增值空间分配”。促进存量土地高质量发展的正确路径为，通过构建显性化增值空间分配机制，保障为社会共享的“单元增值空间2”。

2 广州海珠湾枢纽地区尺度跃迁模式与特征

海珠湾枢纽地区位于广州市中心城区南部，东临海珠国家湿地公园，西联大干围旧厂地区，北接工业大道，南临珠江后航道，是海珠区南部重要的门户区域，未来将成为广州传统中轴、新轴线的交汇处。自20世纪90年代末，在“退二进三”工作推动下，从海珠湾工业大道沿线零星的改造与再开发开始，海珠湾枢纽地区存量土地经历了多种再开发模式探索，包括柔性跃迁的自主改造、刚性跃迁的土地征收以及中间跃迁的土地整备。因此，选择海珠湾枢纽地区为案例进行土地再开发增值空间分配研究，具有代表性。
2011年沥滘村、2015年三滘立交地块、2020年大干围化学仓库地块的权属人，均尝试通过柔性跃迁的自主改造实现再开发，在社会权力与经济权力主导下，基于“地块”经济平衡的隐性化增值空间分配，挤压了归社会共享的单元增值空间2，多方主体权力抗衡的状态导致相邻关系冲突，再开发改造推进缓慢。2013年海珠区政府在“越秀·天悦湾”地块及周边收储获利背景下，于2016年开展“单元”整体收储开发，谋划了多次土地收储计划，并编制土地收储方案，在政治权力主导下，基于“单元”经济平衡的隐性化增值空间分配，同样会挤压为社会共享的单元增值空间2，权力不对称导致土地征收困难。2019年广州市JT集团通过中间跃迁的土地整备，达到权力与空间的适配状态，既体现了刚性治理手段，如土地征收等，发挥了政府的有效管控作用，又融合了柔性的治理手段，如自主改造、市场参与等，调动原土地权属人与社会资本的积极性。同时，基于“单元”社会平衡的增值空间分配，促进了增值空间分配的“显性化”与公平性，保障了为社会共享的单元增值空间2，海珠湾过江隧道重点工程顺利落地（表1）。
表 1 海珠湾枢纽地区再开发尺度跃迁与增值空间分配

Table 1 Scaling-up and land value increment allocation of redevelopment in the Haizhu Bay

模式 尺度 跃迁 时间 主体 尺度跃迁 尺度跃迁行动 再开发项目 开展情况 增值空间 分配方式 增值空间分配
自主 改造

柔性

跃迁

 2011—2019年 旧村原土地 权属人 社会与经济权力跃迁 沥滘村引进社会资本 历时8年启动 开发建设 隐性化的 “地块”经济 平衡 挤压为社会共享的单元增值空间2
2015年 广州市JT集团 基于政府的信任，启动三滘立交地块的控规调整 未得到实质性开发
2020年 旧厂原土地 权属人 通过市政协委员，对大干围化工仓库地块提出改造意向 未能成功开发
土地 征收

刚性

跃迁

 2013年 区政府 强势政治权力介入的“单元”征收储备方案 对“越秀·天悦湾”地块等周边进行收储与开发 获得很高的土地财政 隐性化的“单元”经济平衡 挤压为社会共享的单元增值空间2
2016年 区政府 将片区规划为“商业商务中心” 区政府妥协，划为“规划待定区”
土地 整备

中间

跃迁

 2019 广州市JT集团 权力与空间的适配调整 市国资委将广州市GJ集团土地无偿划转；市级政府部门主导实施土地整备工作 海珠湾过江隧道重点工程顺利落地 显性化的“单元”社会平衡 保障为社会共享的单元增值空间2

2.1　柔性跃迁：基于权属边界的自主改造

2.1.1　“地块”经济平衡挤压为社会共享的单元增值空间2

2011年，沥滘村编制《广州市海珠区沥滘村城中村改造方案》，通过了当时广州市“三旧”办 1的批复，实施整村改造。2012年2月，沥滘村引入珠光集团，通过社会权力跃迁，形成利益联盟，共同向政府争取更多可建设规模，珠光集团以奖励金的形式有效推动村民参与，投票表决超过8成。改造后，沥滘村容积率将由现状的1.58提升至2.88，村集体及村民可获得包括村民住宅和村集体物业在内共计214万m2的建筑量，而配建的基础设施仅供居住社区使用，未考虑为社会共享的增值空间。而沥滘村改造从方案编制、招商到复建安置，历时8年之久，直至2019年8月，才正式启动。
2015年，广州市JT集团凭借地方政府对市属国企的信任，通过经济权力跃迁至地方政府，启动三滘立交地块的控规调整工作。通过修改立交形式，将取消收费后的原交通设施用地、绿地调整为居住用地，改造后，经营性开发用地增加了7.04 hm2，容积率为3.5，总建筑面积增加24.4万m2，道路、绿地、广场等非经营性用地减少了6.78 hm2，归社会共享的增值空间大幅度减少，三滘立交地块也未得到实质性开发。
沥滘村与三滘立交地块的自主改造，是在遵循相关政策条件基础上，基于经济平衡进行的建筑规模测算，均期望将自身权属用地，改造成为容积率更高的经营性用地，而排斥被规划为非经营性用地的公共设施用地。原土地权属人与开发商联合，与政府进行抗衡，内部的增值空间分配模式，处于隐性化状态。地方政府对自主改造进行底线把控，而对增值空间分配的合理性，缺乏“单元”层面的有效监督。一方面，导致为三方分配的单元增值空间1的比例很高，挤压为社会共享的单元增值空间2；另一方面，“地块增值空间”在“单元”层面进行合成时，容易出现资源错配或合成谬误等现实问题，影响“单元”内重点项目的落地。

2.1.2　权力抗衡导致自主改造推进困难

2020年，大干围旧厂片区化工仓库地块的原土地权属人，进行社会权利跃迁，通过市政协委员向政府提出“工改工”的改造意向。但这与政府“2021年广州市土发中心关于广州南站快速通道”的土地红线收储计划产生冲突，因此未能成功开发。
自主改造属于“就地块论地块”的独立再开发改造，容易出现多进程并行的再开发行为，而“地块”的原土地权属人，均希望将自身权属用地开发到极致，以实现增值空间最大化。在改造过程中，“地块”所涉及的相关主体，会从自身利益出发，进行权力抗衡与博弈，导致再开发地块相邻关系冲突，以及项目时序安排冲突，自主改造工作难以推进。

2.2　刚性跃迁：基于政府管控的土地征收

2.2.1　“单元”经济平衡挤压为社会共享的单元增值空间2

2013年5月，由区政府收储与开发的，海珠湾板块东岸的“越秀·天悦湾”地块及周边地区，创下了广州当时最贵的地块记录，区政府获得了很高的土地财政收入。
2018－2021年，海珠区政府针对大干围地区先后谋划了多次土地收储计划，拟储备用地多为商业或居住等经营性用地。2018年，大干围旧厂约12.2 hm2用地，被纳入土地储备计划，拟储备用途为居住；2019年，瑞宝路变压器厂约1.48 hm2用地被纳入土地储备计划，拟储备用途为商业；2020年，大干围东侧约20.16 hm2用地被纳入土地储备计划，拟储备用途为居住或者商业。
地方政府管控的土地征收，以“单元”为对象，基于经济平衡，编制土地征收储备方案。在城市企业主义驱动下，再开发改造容易沦为地方政府政绩工程的工具，土地再开发的公共利益价值导向容易缺失，挤压为社会共享的单元增值空间2。

2.2.2　权力不对称导致土地征收困难

2016年，海珠区针对珠江后航道中段地区，开展“单元”整体收储开发。规划方案设想在大干围地区13个旧厂地块、海珠湾过江隧道工程地块的范围内，与中交集团南方总部基地共同打造海珠湾的重要滨江商业商务中心，使得此宗地块相较于周边相邻地块具有更多可预见的增值空间。但为了防止相关原土地权属人拥有过高的增值预期，增加土地收储补偿压力，在广州市城市规划委员会审议前，广州市规划主管部门与海珠区政府将此宗地块调整为“规划待定区”，保留现状工业用地性质。2021年，根据广州南站快速通道（含海珠湾隧道）建设需求，将大干围地区13个旧厂的45.65 hm2用地纳入土地收储红线，拟储备用途为工业。
在土地征收过程中，地方政府以其掌控的土地用途变更的权力，编制“单元”土地征收储备方案，对破碎权属用地进行规整。此时，政治权力管控着社会权力、经济权力，三者处于严重不对称状态，地方政府主导增值空间分配机制，容易出现与民争利的现象。对于原土地权属人与社会资本方而言，增值空间分配机制处于隐性化状态，很难调动原土地权属人和社会资本方的积极性，原土地权属人甚至会因维护自身利益而进行抗争，导致土地征收困难。

2.3　中间跃迁：基于多元互动的土地整备

2.3.1　权力与空间的适配调整

2018年，广州市JT集团在进行“东晓南路－广州南站”海珠湾隧道工程的实施建设时，涉及到广州市JT集团的海珠客运站、大干围地区13个旧厂等地块的权属问题。相较于建设海珠湾隧道工程，原土地权属人更倾向于自主改造，区政府也有整体征收并公开出让的意愿，从而形成广州市JT集团、广州市GJ集团、区级政府、原土地权属人相互抗衡的对峙状态。在此背景下，广州市JT集团发挥其市属国企的角色与身份，凭借地方政府的信任，通过两次“权力－空间”的跃迁与调整，以权力尺度跃迁引导空间重构，形成新的权力关系，满足土地再开发的现实需求。
广州市JT集团就海珠客运站地块，与广州市GJ集团进行博弈抗衡，在进行第一次权力尺度跃迁时，联合广州市级国资、交通、规划等政府部门进行干预，促使广州市人民政府在广州市国有资产管理工作联席会议中，将广州市GJ集团的海珠客运站等6宗土地无偿划转至广州市JT集团。然而，截止2020年下半年，过江隧道工程尚未有实质性建设进展。
广州市JT集团在与大干围地区13个旧厂权属人进行交易性博弈时，在进行第二次权力尺度跃迁中，联合广州市土发部门、规划主管部门，针对海珠湾枢纽地区划定成片连片土地整备单元，编制土地整备方案，引导资本在“单元”内重构，结合工程建设探讨过江隧道工程沿线土地的综合开发。2021年10月，由广州市JT集团主办的“海珠创新湾枢纽地区城市设计暨核心地块建筑概念设计国际竞赛”公开招标，总设计费约1 500万，已形成具有开发共识的方案。

2.3.2　“储改结合”促进多方主体合作

在海珠湾枢纽地区改造中，采用“储改结合”的土地整备路径，促进多方主体的合作改造。一方面，发挥政府权力的管制作用，通过修改法定规划，进行土地发展权的重新赋予。另一方面，编制土地整备方案，划定土地整备单元。通过地块重划与空间重构，塑造友好相邻关系，保障原土地权属人的积极性及社会资本方的活力，实现权责共担、利益共享。
首先，修改优化现行控制性详细规划的用地结构与开发强度，进行“单元”层面的功能分区优化（图2）。将本来规划为滨江商业商务中心区的工业用地地块，改为海珠湾过江隧道的交通设施用地性质，并在隧道上盖空间开发商业商务功能，实现“单元”内过江隧道建设与上盖开发的协同，实现“地区的活力、产业的竞争力以及交通的运力”等功能优化目标。优化后的商业用地占比由19%提升至27%，公共管理与公共服务设施用地占比由5%提升至8%，绿地与广场用地占比由23%提升至28%。
图2 广州海珠湾枢纽地区功能分区

Fig.2 Functional zoning map of the Haizhu Bay, Guangzhou

其次，通过编制土地整备方案，划定土地整备单元，根据现状权属、复建安置、基础设施建设、产业落地等因素，进行“地块”产权边界调整。依据产权处置工作关联度，划定3个不同主导模式的整备分区，促进成片连片合作改造。分别为大干围旧厂整备分区（政府收储与工程项目征收的组合整备方式）、市交投总部周边整备分区（政府收储与企业自主改造的组合整备方式）、南环下沉整备分区（市政工程改造与旧村全面改造预留的组合整备方式）（图3）。2021年9月，广州市土地开发中心与海珠区政府，对大干围旧厂整备分区，编制了成片连片土地征收储备实施方案，拟储备土地面积约27.97 hm2，启动片区征收工作。
图 3 广州海珠湾枢纽地区土地整备分区

Fig.3 Zoning map of land consolidation in the Haizhu Bay, Guangzhou

第三，根据工程紧迫性和已有工作基础，制定由易到难、滚动推进的时序安排，避免多进程并行可能带来的矛盾与冲突。近期优先启动海珠湾隧道工程红线的征拆工作，中期完成海珠客运站地块、三滘立交地块部分旧厂改造工作，远期推动整备范围内旧村全面改造及零星遗留项目的自改工作。

2.3.3　“单元”社会平衡保障为社会共享的单元增值空间2

以实现“单元”的社会平衡为目标，保障为社会共享的单元增值空间2的用地供给；构建“显性化”的增值空间分配机制，提升增值空间分配的公平性和合理性。
以“公共设施总量不减少、绿地总量不减少、性质不改变、布局更优化”为原则，保障公共产品、公共设施的项目用地供给，打造高品质的滨水空间，营造通江达城的空间格局以及多样的产业空间，保障重大工程设施的落地。从“单元”层面提供城市公共空间，包括珠江后航道滨江公园、北濠涌滨河景观绿道、三滘立交东侧新增城市公园、儿童公园等，打造成为集交通枢纽、商务办公、文化娱乐、商业服务为一体的综合性城市滨水空间。发挥国有企业社会资本的力量，打造具有竞争力的产业平台，从科技创新、总部经济出发，引导资本在“单元”内重组，促进整备单元承接包括高端商务办公、酒店、商业零售、创新产业孵化基地等在内的新土地用途。
依据各个主体对增值空间的贡献与作用力，制定“大账+小账”的再分配机制，达到多方主体均能“基本满意”的状态。其中，“大账”的分配是对总的增值空间，采用差异化的测算原则与依据，合理确定复建规模、融资规模、配套设施与公共产品规模。“小账”的分配是加强多方主体协作，促进产权边界、土地用途与开发容量的灵活调剂，保障原值空间与增值空间分配的动态平衡。如在南环下沉整备分区，将沥滘村旧厂房地块复建建筑面积的权益，转移至沥滘村集中建新范围内，实现总体平衡。同时，提前预留与广州南环高速下沉工程线位冲突的用地，保障公共性市政工程的用地供给。
最终，在中间跃迁的土地整备治理模式下，海珠湾过江隧道重点工程于2020年12月顺利开工建设，并同步推进土地收储方案。

3 土地再开发增值空间分配合理化的路径

3.1　权力层面：构建上级政府权威的土地整备统筹机制

在土地再开发过程中，由于理性经济人的本质特征，地方政府、原土地权属人及社会资本方，均尝试通过多种途径，提升自身话语权，以获得最多的增值空间。对于土地再开发中的政治权力、社会权力及经济权力，无论三方权力处于抗衡状态，还是单方权力主导的不对称状态，都容易导致土地再开发工作难以推进。此时，需要从更高尺度行动者的角度，对多方主体权力抗衡，或者对单方权力主导的状态，进行管控与监督，促进多方主体的合作改造。
因此，在权力层面，构建上级政府权威的土地整备统筹机制，对三方权力的博弈与抗衡进行整体性的协调与管控。首先，从上级政府权威角度，协调下级政府、原土地权属人、社会资本方等多方主体权力，促进多方主体开展理性博弈；其次，从上级政府权威角度进行监督，充分联动下级政府的政治权力，原土地权属人的社会权力，以及社会资本方的经济权力，发挥多方主体权力的聚合力量。第三，针对现实发展需求，自上而下地进行法定规划的优化与调整，设计差异化的“储改结合”土地整备模式，促进多方主体合作改造的有效性，提升土地再开发效率。

3.2　空间层面：构建成片连片的土地整备单元载体

原土地权属人主导的，以“地块”为对象的自主改造，无法解决相邻关系冲突的问题，在“单元”层面进行合成时，容易产生“合成谬误”，无法保障片区需求的公共设施与公共空间。地方政府主导的，以“单元”为对象编制的“土地征收储备方案”，这种刚性的改造模式，容易打压原土地权属人与社会资本方的积极性，增加收储补偿压力。此时，需要考虑“地块”间的相邻关系，从“单元”层面，创新土地整备单元载体，促进成片连片的联动发展。
因此，在空间层面，通过“地块重划”与空间重构，构建成片连片的土地整备单元载体。首先，做好土地整备项目的顶层设计，通过地域发展规模的重构，如划定土地整备片区、重点功能区、规划待定区等“单元”形式，从“单元”层面统筹考虑片区发展需求，为公共服务与公共产品的落地预留空间。其次，在“单元”层面，分配再开发片区所需负担的公共服务与公共产品，构建“地块”之间的友好相邻关系，协调多个“地块”优先发展权和协同开发时序，避免“合成谬误”。第三，在“单元”的规划开发权许可过程中，给予适当超常规的行政赋权和择优的制度供给，调动原土地权属人的积极性，吸引更多的社会资本方介入，实现土地再开发增值空间的“帕累托最优”。

3.3　增值空间分配：构建社会平衡的显性化分配机制

在自主改造中，社会权力与经济权力占主导，在土地征收中，政治权力占主导。在各自的主导权力作用下，以短期“经济平衡”为导向，进行自主改造与土地征收，具有一定的投机主义倾向，会促进增值空间流向权力更为强势的一方。同时，由于缺乏统一平台进行协商与沟通，此时的增值空间分配处于“隐性化”状态，容易导致为三方分配的单元增值空间1总量与分配比例的不合理，挤压为社会共享的单元增值空间2。此时，需要以长期的“社会平衡”为导向，创新增值空间分配机制，促进多方主体沟通与协商，实现增值空间分配过程的显性化。
因此，对于增值空间分配，应以保障为社会共享的单元增值空间2为前提，实现单元增值空间1在三方主体之间的合理分配。首先，从地方政府角度，建立完善的政策与指引文件，进行土地再开发增值空间的捕获，用于保障地区的公共服务与公共空间建设。其次，以“权责共担、利益共享”为原则，基于土地整备，为地方政府、原土地权属人、社会资本方等多方主体，提供理性博弈与协商的平台。考虑到各个主体对土地再开发的贡献力及其所应承担的社会责任，通过量化的增值空间分配比例与规模，将多方主体的责任与利益显性化与阳光化。第三，以实现社会平衡为目标，根据土地整备片区现实情况，构建差异化的增值空间分配机制，统筹原值空间、归三方分配的单元增值空间1，以及归社会共享的单元增值空间2，保障单元增值空间分配的合理性与公平性，促进局部与整体、短期与长期的可持续发展。

4 结论与讨论

基于尺度重构视角，进行土地再开发增值空间分配的探讨。研究发现，在土地再开发过程中，存在3种模式的尺度跃迁，其中，基于权属边界的自主改造属于柔性跃迁，采用“地块”经济平衡的增值空间分配模式，容易挤压为社会共享的单元增值空间2，而多方主体权力抗衡的状态，容易导致相邻关系冲突，再开发工作难以推进。基于政府管控的土地征收（收储方案）属于刚性跃迁，采用“单元”经济平衡的增值空间分配模式，同样会挤压为社会共享的单元增值空间2，且权力不对称的增值空间分配容易形成新的对抗力量，导致土地征收困难。基于多元互动的土地整备属于中间跃迁，通过权力与空间的适配调整，以“储改结合”为路径，促进多方主体合作，塑造友好相邻关系，同时，基于“单元”社会平衡，构建显性化的增值空间分配机制，可有效保障重点工程项目的落地。
本文从案例分析的角度，将尺度跃迁空间治理工具，应用到土地再开发的增值空间分配中，丰富了既有研究关于尺度跃迁工具的应用范畴，并经过海珠湾枢纽地区土地再开发验证，可知中间跃迁的土地整备，应成为土地再开发过程中，地方政府进行空间治理的工具选择。基于此，提出未来土地再开发工作与研究应重点关注之处：1）根据现状情况及地区发展需求的差异，合理应用尺度跃迁工具，调整地方政府管控、引导的方式与力度，探索促进地方政府角色归位的路径。2）创新空间重构方式，探索“地块”间塑造友好相邻关系的路径，为片区层面统筹安排基础设施与公共服务设施提供政策保障与规则指引，促进土地再开发增值收益为社会共享。3）创新显性化的增值空间分配机制，减少增值空间分配的灰色空间，调动多方主体积极性，促进多元主体合作，保障土地再开发工作的长期可持续运营。与此同时，不容忽视的是，为社会共享的增值空间，并不是越多越好，过度的社会共享空间，在一定程度上也会构成社会公平正义问题，影响土地再开发效率，因此，如何科学分配为社会共享的增值空间，探索公平且高效的土地再开发路径，需要进一步探讨。

脚注

1 2010年初广州市“三旧”改造办公室（简称广州市“三旧”办）挂牌成立，2015年2月广州市城市更新局正式挂牌成立，2019年机构改革后组建广州市规划和自然资源局，原广州市城市更新局的大部分职能划转至广州市住房和城乡建设局，广州市规划和自然资源局只保留城市更新有关的用地与控规相关职能。

何冬华：论文选题，论文设计，提出论文研究方法，制图，论文撰写与修改；

杜金莹：数据收集，论文撰写及修改；

刘玉亭：指导研究过程，提出修改意见，提升论文质量等；

杨 恒：参与论文案例的规划设计项目；

赵楠楠：参与尺度重构综述的资料收集与撰写。

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