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2024 , Vol. 44 >Issue 8: 1400 - 1409

DOI: https://doi.org/10.13284/j.cnki.rddl.20230845

城市地理

制度变迁背景下集体建设用地改造与政府角色回归：以佛山市南海区为例

  • 郭炎 , 1, 2 ,
  • 杜汝旭 1, 2 ,
  • 叶睿 3 ,
  • 袁奇峰 4 ,
  • 项振海 , 5
展开
  • 1. 武汉大学 城市设计学院，武汉 430072
  • 2. 湖北省人居环境工程技术研究中心，武汉 430072
  • 3. 广州市城市更新土地整备保障中心，广州 510055
  • 4. 华南理工大学 建筑学院，广州 510641
  • 5. 昆明理工大学 建筑与城市规划学院，昆明 650500
项振海（1982—），男，湖北黄冈人，博士，讲师，研究方向为城市地理与城市规划，（E-mail）。

郭炎（1984—），男，湖北荆州人，教授，博士生导师，研究方向为城乡发展与规划，（E-mail）；

收稿日期: 2023-11-05

  修回日期: 2024-02-18

  网络出版日期: 2024-07-30

基金资助

国家自然科学基金(41971185)

国家社科基金重大项目(23&ZD114)

收起

Roles of Local Government in Collective Construction Land Redevelopment under Institutional Change: A Case Study of Nanhai, Foshan

  • Yan Guo , 1, 2 ,
  • Ruxu Du 1, 2 ,
  • Rui Ye 3 ,
  • Qifeng Yuan 4 ,
  • Zhenhai Xiang , 5
Expand
  • 1. School of Urban Design, Wuhan University, Wuhan 430072, China
  • 2. Research Center for Hubei Habitat Environmental Engineering &Technology, Wuhan 430072, China
  • 3. Guangzhou Urban Renewal Land Preparation and Guarantee Center, Guangzhou 510055, China
  • 4. School of Architecture, South China University of Technology, Guangzhou 510641, China
  • 5. Faculty of Architecture and City Planning, Kunming University of Science and Technology, Kunming 650050, China

Received date: 2023-11-05

  Revised date: 2024-02-18

  Online published: 2024-07-30

Fold

摘要

集体建设用地再开发是盘活存量，促进城市高质量发展的主要途径，伴随着集体土地产权制度路径依赖式的变迁：自上而下的土地确权正式化集体建设用地的存在，赋予村集体权利，但在土地初次开发中自下而上形成的制度制约着改造。文章探讨制度变迁下，地方政府如何与村集体互动，化解上述制度制约，促进集体建设用地市场化改造的。研究发现，集体建设用地正式化开启了改造市场，但仍受空间破碎、集体土地经营内卷化、开发权模糊的约束。地方政府发挥了企业化的非正式角色，与村集体形成合作与竞争并存的协商型合作关系。合作在于政府从供、需两侧化解前述制约，充当村集体与市场主体间的“交易中介”，降低交易成本，助力改造。竞争表现为村集体为攫取地租把持政府，损害社会公平。地方政府的“非正式”角色应予以制度化，以规避其在维护社会公益上的失灵。

关键词： 农村工业化; 城市更新; 地方政府; 集体土地; 产权制度; 企业家主义

本文引用格式

郭炎 , 杜汝旭 , 叶睿 , 袁奇峰 , 项振海 . 制度变迁背景下集体建设用地改造与政府角色回归：以佛山市南海区为例[J]. 热带地理, 2024 , 44(8) : 1400 -1409 . DOI: 10.13284/j.cnki.rddl.20230845

Abstract

After decades of rapid urban expansion, China's urban development has transitioned to focus on the quality improvement of existing spaces. Urban renewal is now a strategic measure crucial for advancing high-level territorial spatial planning and intensive land use. In coastal regions that have experienced rapid urbanization, redeveloping underutilized collective construction land is essential for achieving high-quality urban development. China has experienced a path-dependent institutional change in collective land property rights, typically village-based institutions created by rural collectives. When the government aims to grant legal status to collective construction land by redefining property rights and promoting redevelopment, these informal institutions inevitably pose constraints. This study conducts a theoretical and empirical analysis of the roles, behaviors, and outcomes of local governments in constructing a collective land redevelopment market. First, it explores the relationship between the government and the market under gradual institutional change and how this relationship manifests in the redevelopment of collective construction land. Then, it empirically examines the case of Nanhai District in Foshan City, using data from the "Three Olds Reconstruction" database and a redevelopment project with which the authors are deeply involved. The study investigates the formation mechanisms of collective construction land, changes in land development institutions, constraints on redevelopment, and measures taken by local governments to construct the land redevelopment market. Despite the government's efforts to legitimize collective construction land through titling and market initiation, issues such as land fragmentation, involution of collective land management, and ambiguity in property rights persist, constraining further redevelopment. Local governments play an entrepreneurial role characterized by a negotiated relationship of both cooperation and competition with village collectives, the property rights holders. Cooperation involves the government acting as a 'transaction broker' between village collectives and investors, reducing institutional constraints and transaction costs. Competition arises as village collectives seek to capture land rents. The appreciation in land value, mainly generated by public investment, should benefit the general public. However, village collectives leverage their possession of land rights to "hold-up" the government, forcing compromises in profit-sharing. This capture of public value by village collectives jeopardizes social equity. To enhance collective land redevelopment and balance development efficiency with social justice, the following policy recommendations are proposed: 1) formalizing the government's informal role as a "transaction broker" to lower transaction costs and mitigate negative impacts; and 2) establishing clear standards for profit-sharing among stakeholders and a system for transferring land development rights to ensure equitable profit distribution.

Key words： rural industrialization; urban renewal; local government; collective land; property rights; entrepreneurialism

在中国城乡二元的土地制度下，沿海快速城市化地区存在大量低效利用的集体建设用地，尤其是在农村工业化发达的珠三角。这是农村集体自下而上进行土地制度创新的结果。在存量优化时代，集体建设用地的再开发是这些地区品质化转型的重要途径。这涉及自上而下的集体土地制度改革。在广东推行“三旧”改造近10年后，国家正式在2019年修订实施的《中华人民共和国土地管理法》中赋予集体经营性建设用地入市的法律地位，根本目的是期待以市场化的方式驱动改造，为城市高品质发展提供空间载体（全国人大常委会办公厅，2019）。自上而下的新制度与自下而上形成的既有制度间的碰撞，为集体建设用地改造构建了剧烈转型的制度环境。地方政府如何在制度转型中与村集体互动，建构改造市场，成为改造可持续推进的关键因素，在一定程度上决定这些地区品质化转型的成败（陶然 等，2014）。
一些研究关注了城市更新中利益主体间的互动，认为集体建设用地改造可以通过基于市场的互动协商推动。如Lin（2015）指出基于市场机制，在政府充分放权让利的情况下，无论土地权利是否明晰，都可以通过村庄和开发商之间的合作推动改造；Chung（2013）认为集体内部利益主体间的互动对改造具有决定性作用，如果各主体能达成共识，则改造将取得成功。然而，面对集体建设用地改造进展差强人意的总体形势，一些学者对此持消极态度。如Zhu（2018）认为，福利性的村集体组织难以有效推动改造；田莉等（2011）揭示了半城市化地区集体建设用地空间破碎化对于改造的阻滞，需要政府主导的土地整合加以化解。这些研究表明，如果没有政府等外部力量介入，村集体自发的改造将是低效的。实际上，相较于国有土地改造中利益主体间较为正式的互动，地方政府、村集体和开发商的非正式 1合作对集体土地的改造更为重要（Li and Liu, 2018）。在制度变迁所带来的不确定性下，集体土地改造需要政府介入，建构信任体系，实现统筹开发（姚之浩 等，2018）。
上述研究揭示了在制度变迁背景下，地方政府的介入对于集体土地改造的重要意义，但仍有2个问题有待深入探究：地方政府在集体建设用地改造中扮演怎样的角色？这种角色互动又是如何化解上述制度约束的？为此，本文首先在理论层面探讨了渐进式制度变迁中政府与市场的应然关系，以及在集体建设用地改造中的展现。随后，以佛山市南海区为例，依托佛山市自然资源局南海分局从2007年底至2015年6月的“三旧”改造数据以及笔者10余年的跟踪性调查开展实证分析，探讨地方政府非正式角色对于构建市场、推进改造的意义，以期为沿海快速城镇化地区的集体建设用地再开发提供经验借鉴。

1 集体建设用地改造中市场与政府的角色

1.1　制度变迁中市场与政府的应然关系：互助共赢，规避双重失灵

制度包括法律、规章等正式制度，以及社会习俗等非正式制度，通过约束机会主义等投机行为、树立行为规范，增加人们行为的可预测性，从而确保社会经济活动秩序（North, 1990）。组织因生产交换的不同目的而存在，展现为不同的治理结构。如市场（交易主体与行为），作为一种组织性安排，是交易各方处于同等地位的平行治理结构，区别于政府的层级治理结构（Williamson, 1981）。作为组织存在的市场、政府等都受制度的激励与约束。
新古典经济学认为，自由市场机制通过“看不见的手”引导理性决策，实现资源的有效配置，增进社会整体利益，但前提是稳定的外部交易环境和零交易成本：因人际关系的复杂性和人们对人类世界认知的局限性，现实世界具有较高的不确定性，阻碍理性、最优的决策；较高的交易成本也是常态，往往导致市场失灵，如外部性的存在。因此，为了规避市场失灵，实现资源有效配置和维护社会公正等目的，市场还需政府这只“看得见的手”统筹协调（Heertje, 1989）。然而，政府干预是一把“双刃剑”：合理的干预能降低不确定性，鼓励投资和交易，反之也会导致“政府失灵”。学界普遍认为在完全自由市场和全能政府之间，应存在一种更合理的选择，以发挥市场和政府的双重优势。因此，探究政府与市场在特定制度下如何更好地互动，远比非黑即白的市场或政府优势论更具有实质意义，例如，政府降低市场不确定性和交易成本的能力与方式、市场促进政府更合理行为的能力如何互补，又以何种制度进行激励和约束。制度变迁是组织进行选择，不断累积的结果，目的是在既有制度母体中减少其生存的不确定性（North, 1990）。制度母体是一系列相互依赖与嵌套的既有制度网络，决定既有组织的生存机会与发展。组织也往往将自身的存在与发展归因于制度母体，进而予以维护。因此，制度变迁具有渐进性、路径依赖性，即沿着制度母体界定的路径，朝最容易的边际（方向）进行（Eggertsson, 1994）。中国的渐进式改革与社会经济转型体现这一制度变迁特征，是既有利益群体和前瞻性力量间竞争与妥协的结果。渐进式制度改革中，旧制度退出但新的成熟制度尚未建立，形成转型性制度。其具有试验性，往往难以为新兴市场提供稳定的外部环境和低交易成本。在特定的制度转型领域，一个更有作为的政府是确保市场效率所必需的。

1.2　集体建设用地改造：路径依赖式制度约束下地方政府的积极市场建构

农村集体、城市国有的二元所有制是中国土地制度改革的基础。计划经济时期，城乡土地都是生产资料，由行政计划配置。1988年后，国有土地使用权与所有权分离后的自由交易，催生了城市国有土地市场。而集体土地制度的改革则更为复杂、多样。家庭联产承包责任制下的不完整、不清晰的初始产权是集体土地制度改革的基础：作为所有者的“集体”界定不明，所谓“三级（公社、大队、生产队）所有、队为基础”；农地限于自用，禁止营利性交易，其非农转用需县级及以上人民政府批准。土地转让权、开发权和相应收益权的初始配置不完整、不清晰。
其后，各地因地制宜，开启了多样化的集体土地确权探索 2。珠三角是“集体土地建城市”的典型。农村集体积极主张其所有权和相应开发、转让等权束。面对家庭联产承包责任制下，农户持有农地的空间破碎和非农发展频繁的用地调整，对规模化农业与工业发展产生的制约，城乡结合部的农村大多建立土地股份合作制，再度集中承包地，由土地股份合作社经营，村民则以土地入股，享受分红（蒋省三 等，2003）。合作社章程规定，土地归属合作社，政府征地需获得2/3以上的股民同意（郭炎 等，2022）。这自下而上（非正式）地界定“集体”，强化土地所有权。
20世纪90年代初，合作社以经营乡镇企业和发包农地营收。随着乡镇企业的衰落，合作社走上土地转用出租的“租赁经济”之路，在违背当时集体土地作为生产资料的法律规定下，催生一个非正式的集体土地租赁市场（郭炎 等，2017）。由于政府对土地开发缺乏整体统筹与管控，同时合作社在其小范围内自给自足地开发土地，形成低效、破碎的土地利用格局。高质量发展导向的集体建设用地改造体现在既有的利益、空间格局下路径依赖式的制度改革。其一，政府自上而下地正式化既有的“非正式”制度，包括：严控新增非法转用，允许村集体根据政府新规合法化土地产权，培育规范的土地再开发市场；其二，原先自下而上支撑村集体利益的旧制度制约着市场发展，包括：空间破碎对土地整合开发的制约，合作社作为一种制度安排的内生产权缺陷，土地开发权依然模糊不清。在渐进式改革下，转型性制度难以有效推动改造。
转型性制度下，地方政府“非正式”地化解路径依赖的制约、助力市场的职能很有必要。Oi（1995）指出乡镇企业的大发展便是如此，政府将其辖区内的集体企业作为一个更大整体的组成部分进行协调，提出“地方政府法团主义”。朱介鸣（2000）以“地方发展型政府”展示了政府与国有企业、开发商之间在国有土地改造中的联盟。张京祥等（2008）提出“政府企业家主义”论述政府通过处理不断涌现的社会矛盾来支持不完全市场的发展。这些都展现了地方政府积极构建市场的“非正式”角色。随着国有土地改造市场日趋成熟和正规化，我们看到政府这一角色在集体建设用地改造中的体现（Li and Liu, 2018）。不同的是，面对事实占有集体建设用地的村集体，政府在土地开发中的主导地位被挑战，需要通过 “非正式”职能予以化解。政府与集体如何互动，以应对路径依赖式的制度制约，是大量集体建设用地能否成功转型的关键。

2 南海区：自治村庄的非农化与集体建设用地改造

2.1　自治村庄的非农化：集体土地开发

南海区位于广州与佛山之间，区位优越。在2种相继出现的非农化驱动下，南海经历了快速的城市扩张。首先，南海于20世纪80年代初开始发展乡镇企业，推动了农村工业发展。90年代中，乡镇企业逐步衰退，在工业总产值中的份额从1998年的50.2%下降到2008年的2.9%（南海年鉴编纂委员会，1998；南海区发展规划和统计局，2008）。其次，土地股份合作制的实施和乡镇企业衰退加快了“租赁经济”驱动的农村工业化。土地股份合作制作为自下而上促进农业规模化生产的探索，得到法律认可，是正式制度，但农地转用出租在当时是非法的。考虑到对农民增收、企业集聚、经济增长的促进作用，地方政府默许了这种“非正式”做法，激发了村集体先发制人的土地转用，以抢先政府征地获得地租。如此，村集体高度依赖地租。2011年，地租收入占村集体总收入的比例约为74.5%（南海区发展规划和统计局，2011）。对土地开发权、转让权和收益权的无序争夺，驱动了南海快速的集体土地开发。截至2008年，全区65.2%的建设用地为集体所有。尽管经济结构和物质环境呈现城市形态，但南海社会与土地仍按农村制度管理，形成农村工业化地区非农化而非城市化的典型特征。

2.2　集体建设用地改造：自上而下的土地确权与市场化

如果说集体土地开发展现了政府对非正式土地租赁市场的默许，那么再开发则意味着政府积极角色的回归，展现为自上而下的制度建构与市场规范。自2017年底开始，政府严控农地转用，规定唯有此前的存量建设用地方可列入其确权改造计划。在确权上，集体土地所有权被界定为具体的集体经济组织所有，其可向政府申请使用权确权。在支付相关费用和罚款后，政府按现状用途确定土地使用权。土地确权后，集体经济组织才能享有相应的开发权和收益权。作为所有者，他们有权决定是否改变所有性质。若不改变，集体土地可用于商品房以外的所有用途；若申请转国有开发，则用途不受限。只要土地使用权发生转变，村集体和地方政府分享土地增值收益，反之，政府只向前者收取一定税费。如此，存量集体建设用地成为村集体的合法资产。
土地确权驱动了一个新兴的改造市场。2007年底至2015年6月，南海共改造土地2 492.88 hm2，其中集体土地占70.55%，集体工业用地占集体土地的62.24%。集体土地作为改造对象还呈现2个特征：1）改造以“工（业）改商住”为主。这类改造释放较大土地增值，占总改造用地的68.58%。工业或商住功能不变的改造分别占18.32%和12.36%；2）开发商的投资是改造的主要驱动力。开发商单独投资的项目用地占总改造用地的55.78%，如加上与政府或村集体合资的项目比例达到86.65%。村集体或政府投资的项目分别仅占改造用地的10.70%和2.65%。

3 集体建设用地改造中路径依赖式的制度约束

虽然集体建设用地改造市场逐步形成，但进展并非想象中的平顺。前述时段内的改造面积只占同期政府规划改造用地面积的22.28%，只占2007年底低效存量建设用地的2.34%。改造是作为既得利益主体的村集体与政府等利益相关者复杂互动的过程，受原有制度母体下形成的社会、经济与空间格局的制约。基于在南海的调查，本研究揭示了3个路径依赖式的制约因素。

3.1　约束一：空间破碎与土地整合开发中的高交易成本

空间破碎表现在3个方面：1）土地利用的空间破碎。2008年，南海区共有1 765个土地股份合作社，平均持有土地41 hm2。每个合作社都自主发展工业，导致居住、工业和农业用地的高度混合（图1-a）。2）权属空间破碎。空间连续的单一功能用地也往往分属于多个合作社，权属边界混杂、扭曲（图1-b）。3）政策空间破碎。一块土地要满足若干政策方能纳入改造 3。因此，一个单一主体、用途的地块仍会因管控政策不同具有不同开发条件。破碎化导致高交易成本：在规划编制阶段，编制一个可行方案的难度随破碎程度增加；在土地集并阶段，利益协商的成本随参与主体数增加而高企；在土地交易阶段，破碎化导致多（村集体作为供给方）对多（需求方）的格局，交易成本高。由此降低了土地开发的盈利性，降低了改造积极性，也制约着规模化改造。
图1 典型村庄的空间破碎格局

注：改绘自文献郭炎 等（2017）。

Fig.1 The spatial fragmentation structure of typical villages

3.2　约束二：福利型土地股份合作社与集体土地经营的内卷化

合作社具有内部产权不清晰的弊病。持有村集体户籍的村民可出资购股，成为股东。股份按年龄分档递增。成员依档购买相应数量的股份，随档次跃升增购差额股份，也可退股取值，但交易限定在成员与合作社之间，难以形成反映股份真实价值的股价。多数情况下，股价不是根据当年的资产进行合理评估，而是根据原来的评估结果由合作社设定，村民代表大会通过即可执行。相比可预见的股份分红，股价设置明显偏低。笔者对南海桂城的NP村调研显示，60岁股东可持3股，20岁可持1股。2009年股价为16 000元/股，当年分红为1 820元/股，一股可在9年内回本，随后便享受永续分红收益。如此，新成员和年龄较大可额外购股的成员可低价购股，而其他成员的股份不变，其回报被稀释；由于死亡等退股的股东也无法得到反映股份真实价值的补偿。正如Po（2008）所述，股份实际上是福利而非投资。合作社内部，成员对集体资产收益的索取权是模糊的。
剩余索取权的模糊导致成员的短视心理，使得集体土地经营趋向守成，严重的可导致内卷。产权模糊下，贡献少的成员可以享有和实际贡献者相当的剩余索取权，产生“搭便车”问题，使得既有成员倾向于短期分红，而非集体长远的投入与发展。2012年，笔者针对南海桂城街道SHB合作社180户家庭中的144户开展的调查发现，其地租收入占集体总收入的91.0%，总收入85.3%用作分红，但受访股民过半数不满意分红。虽然54.3%的股民担心这种方式的不可持续性，但只有15.5%的人愿意为集体长远发展减少分红。作为委托人的合作社管理者以满足股东的意愿为先，重在保分红，而非任何有风险的投资，即便未来收益是可观的。2008年以前，南海土地股份合作社低至6%的再投资比例足以说明。因此集体经济维持着低土地投入、低收益的内卷化状态。
集体土地经营内卷化同样存在于改造中。首先，村集体无力投资改造，即使有，多为破碎的小地块；其次，改造需要不影响集体收益，因此即使引入外来投资，投资方不但要支付改造成本，还需确保改造地块集体的原有收益，增加了改造难度；再次，集体土地不能用作商品房，在正规的融资体系中面临诸多制约。在不改变土地所有权的情况下，外部投资的激励降低了。

3.3　约束三：模糊土地开发权下村集体的策略性竞租

土地确权界定了村集体的所有权和使用权，但开发权和相应收益权依然模糊，受到无序争夺。一方面，村集体切实占有土地，决定是否供地。根据政策，所有权改变须有90%股东代表同意，涉及宅基地时，该比例高达98%；另一方面，政府有规划控制的权力，通过指定地块的用途和开发强度决定土地增值收益。开发权分置，容易造成“反公地悲剧”，即每个权利主体都可以排除另一方执行其权利，从而导致物品的低效使用（Buchanan and Yoon, 2000）。在集体土地转国有开发的情景中，地方政府既是通过规划管控维持市场规则、确保社会公益的“裁判”，又是分享收益的“运动员”。开发权的不确定将引发村集体对地租的追逐（Ng and Xu, 2000）。对后者而言，转变权属开发能最大化土地收益，但其将永远失去土地。为最大化兑现这唯一机会，村集体与政府讨价还价，要求更高的收益分成，或同等分成比例下土地用途和强度变化后土地总收益的增加。延迟供地成为村集体普遍采用的策略。面对村集体的竞租，拥有“双重身份”的政府妥协与否则取决于与村集体的具体协商。

4 地方政府积极的角色回归：作为改造的交易中介

4.1　地方政府推动的整合改造

鉴于上述制约因素，由外部力量推动整合改造是必要的，反映在以下3点：
1）跨权属主体整合能扩大改造项目规模，且整合主体数越多规模越大。如表1所示，3个及以上权属主体参与的改造项目平均规模（11.52 hm2）是2个主体参与项目（3.60 hm2）的3倍多，但不整合的项目数和用地面积分别占总数的68.90%和53.43%，显示空间破碎化的制约。
表1 改造项目跨权属主体整合情况

Table 1 Integration of cross ownership entities in renovation projects

项目与用地 总计 整合权属主体数/个
1 2 ≥3
项目数/个 598 412 124 62
项目数占比/% 100 68.9 20.74 10.37
用地面积/hm2 2 492.88 1 331.93 446.46 714.5
用地面积占比/% 100 53.43 17.91 28.67
单个项目占地面积/hm2 4.17 3.23 3.6 11.52

数据来源：郭炎等（2020）。表2同。

2）由于村集体土地经营的内卷化，其本身难以推动规模化改造。如表2所示，对于独资开发项目而言，村集体的改造项目平均规模最小（2.12 hm2），开发商的改造项目规模最大（3.94 hm2）。政府和开发商联合投资的项目平均规模达到42.86 hm2，约是其他投资方式的10倍，说明政府参与开发时显著的规模效应。
表2 改造项目的投资来源与整合关系

Table 2 Investment sources and integration relationships of renovation projects

投资来源 用地面积/hm2 项目数/个 单个项目占地面积/hm2 不同整合类型用地面积/hm2
主体数=1 主体数=2 主体数≥3
总计 2 492.88 598 4.17 1 331.93 446.46 714.5
村集体 266.63 126 2.12 176.7 68.31 21.61
政府 66.12 22 3.01 57.77 7.65 0.69
开发商 1 390.6 353 3.94 864.19 278.27 248.15
村集体和开发商 164.19 37 4.44 46.29 66.33 51.57
政府和开发商 471.42 11 42.86 76.24 2.71 392.47
其他 133.93 49 2.73 110.74 23.19 0
3）整合程度与投资方式的相关性分析进一步揭示，开发商和政府推动整合改造的作用。如表2所示，整合2个权属主体的项目多为开发商独资，其占地面积占此类整合程度项目用地的62.32%；整合≥3个主体的项目主要为政府与开发商共同投资，占此类整合程度项目用地的54.92%。就每类投资方式区别2个及以上整合开发的用地比例进一步显示联合投资对规模化改造的总体趋势。村集体和开发商合资、政府与开发商合资的项目中，整合改造的用地面积分别占71.77%和83.83%，均远高于开发商（33.10%）和村集体（33.72%）独资改造的项目。联合开发促进整合改造，且政府参与效果更明显。

4.2　地方政府的“交易中介”角色：以LJ工业区为例

LJ原是垃圾回收业务集聚区，占地122.49 hm2，归属5个行政村（19个合作社）。2005年，LJ被划入南海区的副中心范围，土地增值潜力巨大：相比区内工业用地月租金3.5元/m2，周边商务办公用房月租金已达25~35元/m2。2006年底，政府取缔了垃圾回收业务，分3个阶段开启其转型。
阶段一是政府与村集体就补偿和利益分配方案达成基本协议。在补偿企业搬迁费用后，政府统一按原租金水平租用LJ全部集体土地，租期40年。协议进一步规定，公用设施用地由政府租地建设，租约到期后另行协商；经营性用地如果保持集体性质不变，政府可以转租给第三方开发利用，租约到期后，地上物业无偿地交给相应村集体。商住用地在村集体和政府达成利益分配共识后，转为国有性质开发，土地出让后，政府停付租金。政府统一租用集体用地保障了集体收入的稳定，化解了村集体改造的后顾之忧，激励其供地改造，政府也获得协调整个地区改造的权力。然而，基于地块协商的改造模式与收益分成也滋生不确定性。
阶段二是政府统筹地界重划，归整破碎权属空间。为引领改造，培育市场，规划将区域西南角的地块低价征用、转国有后低价出让，用于总部经济发展（图2）。由于征地价格低，为了公平，被征地块需由所有村集体共同分担。在考虑区位、用地规模、规划用途、规划路网等因素后，剩余土地也被重新划定权属边界。如此保证用地规整、权属清晰，并兼顾公平，为落实规划方案奠定基础。
图2 LJ地区的土地权属现状与重划

图片来源：郭炎等（2020）；图3同。

Fig.2 The current situation and redesign of land ownership in LJ region

阶段三是创新制度，探索多样化的土地开发模式。根据土地用途、权属变动、收入分配和交易形式，LJ呈现4种模式：1）政府租用集体土地供给公用设施（图3的地块1和2），区别于以往公益设施的征地供给模式；2）低价征用集体建设用地（地块3），打造总部经济旗舰项目。征地价格只相当于原租金水平不到20年的租金收益，出让价格（8万元/hm2）仅为地块5的1/6。这是政府引导下，多个村集体共同做出的牺牲，意在以此引领地区改造，换取其他项目的收益；3）租用集体土地建商业综合体（地块4）。由于集体土地及承载的物业难以抵押和出售，物业租赁是投资方收益的唯一来源。因此，区别于以往开发商，此投资方将面临制度的不确定性和市场认同不足的风险。同时，过长的租期和投资方经营的好坏也使村集体面临租金收入不确定的风险。为此，地方政府充当“交易中介”，承租集体土地确保村集体收入稳定，进而转租给投资方，为其背书。4）多样化收益分成的商品房开发。地块5~8都是以“集体申请政府登记转国有，划拨给村集体，公开转让”的方式供地。由于村集体实际持有土地，因此具有较强的议价能力。地块5的土地出让金由村集体和政府七三分成；地块6-8则是村集体事先要求35%的商用物业，剩余土地出让收益再七三分成。如此，土地出让金下调近一半，更利于村集体发展。
图3 LJ地区开发项目分布

Fig.3 The distribution of development projects in LJ region

4.3　政府推动的协商型合作：缺点与不足

LJ的改造是协商型合作的典型，体现为利益主体间的合作与竞争。首先，合作由地方政府驱动，在土地供给与需求之间搭建“桥梁”。供给侧涉及政府与村集体。在集体土地所有权与政府土地开发权相分离的情况下，双方的合作是改造的前提。LJ案例说明政府的企业化行为，如与村集体签订改造协议以事先统租集体土地、承诺分享未来收益等，促进了这一合作。在需求侧，政府通过公用设施和旗舰项目先行，激励市场投资。为充分匹配供需，政府充当村集体和投资方的“交易中介”，以承租、转租来消除双方的不信任，通过重划用地权属边界和“一地一策”降低交易成本。复杂的多对多的交易被简化为一对一的交易。其次，竞争主要发生在供给侧。由于土地开发权界定不明，改造收益的分配是可协商的，因此，政府和村集体难以事先制定完整的契约。在不完整契约下，当交易的一方必须事先进行特定投资，而未来最优交易的具体形式与内容没有明确时，投资方容易被另一方“把持”（Williamson, 1979; Rogerson, 1992），利益受损。LJ案例中，先行投资和承诺推进改造的政府受到村集体的“把持”，体现为村集体在6~8号地块中索取更多的土地收益。
合作确保改造项目得以完成，而竞争则导致高昂的社会成本和不公平。经测算，村集体获益33.99亿元，超过改造前集体收益的折现（10.5亿元）；政府收益16.13亿元，支出12.04亿元。集体与政府的净收益之比为85∶15。地方政府在土地收入分配方面做出较大让步。然而，土地增值收益很大程度上源于政府的公共投入，本应优先用于公共福利（朱介鸣 等，2022）。因此，政府为推动改造而做出的让步，是将社会的公共利益补贴了少部分的村民。

5 结论与讨论

本文以佛山市南海区为例，探讨了制度转型中地方政府从对土地开发缺乏整体统筹，到充当“交易中介”积极培育和引导市场的角色回归。研究发现，为争夺地租，佛山南海区的农村开启自下而上的集体土地制度创新，建立土地股份合作制与非正式的集体土地出租制度。自发的非农发展带来广泛的农村工业化。为了以市场机制驱动改造，政府发起自上而下的土地确权，正式化集体建设用地的存在。然而，集体建设用地的市场化改造受支撑村集体经济发展既有制度的制约：空间破碎产生高交易成本，合作社成员剩余索取权模糊导致的集体经营内卷化，模糊土地开发权下村集体延迟供地的策略性竞租。
为化解这些制度约束，地方政府扮演非正式的企业化角色。作为供需双方的“交易中介”，政府与村集体、开发商构建起协商型合作机制。在供给侧，政府确保村集体租金收入，与其共享未来的土地收益，获得统筹地区改造的权力。在政府统筹下，土地重划化解了空间破碎问题。在需求侧，政府通过公用设施先行和灵活的交易机制吸引投资方。为确保土地交易，政府在村集体和投资方之间搭起信誉的桥梁。制度转型下，地方政府在集体土地市场化改造中，以非正式角色的深度介入也加剧了社会不公平，客观上造成公共利益被部分集体或个人蚕食。
本研究有助于全面理解地方政府在城市更新中的角色。首先，在渐进式的城市土地制度改革下，地方政府具有一定发展导向，通过与国有企业或开发商形成联盟来实现经济增长意图（朱介鸣， 2000）。集体建设用地改造中，政府主要与村集体协商，其中既有合作也有竞争；其次，在城市更新的正式角色建构中，地方政府往往被认为是改造的主导者，或是完全依赖市场的最小化存在（Lin， 2015）。本文发现，地方政府在新兴市场构建中的角色，除了正式的自上而下制度改革，还包括非正式的企业化角色；再次，面对制度转型中既有制度的制约，政府的非正式角色有一定的必要性，但由此导致的社会公共利益受损和社会不公平应引起足够重视，将政府非正式角色予以制度化。具体而言，可考虑通过政策法规明确政府作为“交易中介”的具体职责，明晰其边界，如聚焦于交易成本的降低等，以此规避当前缺乏制度保障的非正式角色带来的负面影响。同时，确立土地增值收益的分配标准，基于利益平衡的思路探索发展权转移制度，兼顾效率与公平。

脚注

1 非正式通常被视为一套完整的管制模式，不是合法与非法、管制与无管制的对立，而是一套“去规则化（deregulation）”的系统，是在制度变革中政府等权力主体、资本家等市场主体和从事非正规社会经济活动的非正规行为人之间竞合的结果，是自上而下、自下而上共同驱动的（郭炎 等，2023）。

2 就多样性而言，一端是政府对集体土地权益界定的绝对主导，严控农地转用；另一端是农村集体不断增进他们的权益，开发了大量用地。两端之间则是政府与集体就土地权益界定不同主导性的组合。

3 纳入改造的用地需依次满足以下条件：2007年10月前转用，2009年二调中被确认为建设用地，纳入政府“三旧”改造规划，纳入年度实施计划，在符合城乡规划、产业发展与环保等相关规划的前提下获得政府审批通过等等。

郭 炎：研究思路、研究框架设计，研究素材收集与分析，论文初稿的撰写与完善；

杜汝旭、叶睿：论文初稿撰写与修改；

袁奇峰、项振海：研究思路、研究框架设计，研究素材收集与分析。

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