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2024 , Vol. 44 >Issue 12: 2202 - 2213

DOI: https://doi.org/10.13284/j.cnki.rddl.20240439

“比较视野下长三角城市群、粤港澳大湾区的区域发展与治理创新”专刊

尺度结构化视角下城市行政空间重构研究——基于安徽省芜湖市的实证分析

  • 应婉云 , 1, 2 ,
  • 罗小龙 , 1 ,
  • 刘晓曼 1 ,
  • 唐蜜 3
展开
  • 1. 南京大学 建筑与城市规划学院，南京 210008
  • 2. 广州市城市规划勘测设计研究院有限公司，广州 510060
  • 3. 南京邮电大学 高质量发展评价研究院，南京 210003
罗小龙（1977—），男，陕西西安人，博士，教授，主要研究方向为城市/区域发展政策、规划和管制，（E-mail）。

应婉云（1991—），女，陕西宝鸡人，博士，工程师，主要研究方向为城市与区域治理，（E-mail）；

收稿日期: 2024-07-02

  修回日期: 2024-10-28

  网络出版日期: 2024-12-11

基金资助

国家自然科学基金项目(42271198)

广州市城市规划勘测设计研究院有限公司青年基金项目(RD12230202003)

收起

Research on the Restructuring of Urban Administrative Space from the Perspective of Scalar Structuration: A Case Study of Wuhu City in Anhui Province

  • Wanyun Ying , 1, 2 ,
  • Xiaolong Luo , 1 ,
  • Xiaoman Liu 1 ,
  • Mi Tang 3
Expand
  • 1. School of Architecture and Urban Planning, Nanjing University, Nanjing 210008, China
  • 2. Guangzhou Urban Planning & Design Survey Research Institute, Guangzhou 510060, China
  • 3. High-Quality Development Evaluation Research Institute, Nanjing University of Posts and Telecommunications, Nanjing 210003, China

Received date: 2024-07-02

  Revised date: 2024-10-28

  Online published: 2024-12-11

Fold

摘要

基于尺度结构化的理论视角，以安徽省芜湖市2000年以来的行政空间重构历程为实证研究对象，深入探讨多样化的城市行政空间重构策略对于中国国家权力尺度体系的塑造及其背后的权力运作机制。研究发现：1）中国城市行政空间重构中尺度关系的变化既包含国家权力在纵横坐标系中的流转、分化与融合，也涉及国家对于社会组织自治权的吸收。经此所塑造的国家权力的尺度体系不再局限于传统的“层级式”结构特征，而是呈现为叠加了各类尺度“子集”和“准尺度”的“马赛克”形态。2）这一系列尺度关系的变化是由各级各类政府机构、基层自治组织、居民等不同行动主体间的竞争所推动，核心利益在于领域生产的经济价值，而竞争的形式及其结果一方面取决于以服从、制衡、调停为特征的既有权力关系的不对称性和平衡机制，另一方面也催生了以社会自治组织与基层政府间联盟为例的新的权力秩序。

关键词： 尺度结构化; 尺度重组; 行政空间; 行政区划调整; 权力关系; 芜湖

本文引用格式

应婉云 , 罗小龙 , 刘晓曼 , 唐蜜 . 尺度结构化视角下城市行政空间重构研究——基于安徽省芜湖市的实证分析[J]. 热带地理, 2024 , 44(12) : 2202 -2213 . DOI: 10.13284/j.cnki.rddl.20240439

Abstract

Based on the theoretical perspective of scalar structuration, this study takes the course of restructuring of the administrative space in Wuhu City, Anhui Province, since 2000 as the empirical case study and discusses in depth the roles of diversified strategies for restructuring urban administrative spaces in shaping the scalar system of state power and the power operation mechanism behind it in contemporary China. The study finds that, first, the changes in the scalar relations of state power during the reconfiguration of urban administrative space have unfolded in a three-dimensional structure encompassing the flow, differentiation, and integration of state power in the vertical and horizontal coordinate systems as well as the absorption by the state of autonomy of social organizations. For example, through the restructuring of administrative boundaries of urban districts and counties, the government of prefecture-level city has created and expanded a 'subset' of the scale of its own power with rescaling the spatial jurisdiction of county-level governments. During the shaping of new functional spaces, such as economic and technological development zones, the government of prefecture-level city has consciously divided and then integrated its scalar 'subsets' with reorganizing the state power oriented to the production of capital and social reproduction between the management committees of development zones and the governments of urban districts to achieve growth targets in different stages. Besides, the reform of grassroots governance, such as practices in 'Village to Community', has incorporated rural society into the jurisdiction of the state by establishing a 'quasi-scale' of the state power with the establishment of the Residence Committee in order to promote the extension of the state power to the grassroots of urban governance. The scalar system of the state power shaped by this series of restructuring of urban administrative spaces is no longer confined to the traditional 'hierarchical' structure but is presented as a 'mosaic' of superimposed 'subsets' and 'quasi-scales' of various scales. Second, these changes in scalar relations have been found to be driven by competition among different social actors, such as government agencies at all levels, grassroots autonomous organizations, and residents, with the core interests in the economic value of the production of the territories, while the forms of competition and their results depend on the asymmetry and balances of the fixed power relations characterized by obedience, checks and balances, and intermediation. On the other hand, it also gives rise to a new order of power, as exemplified in the case of the coalitions between social autonomous organizations and the grassroots government.

Key words： scalar structuration; rescaling; administrative space; adjustment of administrative divisions; power relations; Wuhu City

20世纪80年代以来，随着经济全球化的不断深入，世界各国政府都尝试通过体制机制改革优化生产要素的空间配置，以提升自身在全球市场中的竞争力（Jessop, 1996; Harvey, 2006；张京祥 等，2024）。而城市在该过程占据了极其特殊的位置，一方面为资本生产提供相对稳定的建成环境、劳工市场和制度保障，另一方面作为资本地域化的表现形式，又在不断遭受去空间化的挑战（Brenner, 1999）。“空间组织是征服空间的必要条件”（Harvey, 1995），如何通过城市空间重构推动资本的地方固着与积累，已成为各地政府面临的共同命题。
改革开放后，中国通过一系列举措推动国家权力由中央向地方的下放，提高了各级地方政府在经济和社会事务上的自主权（Ma and Wei, 1997）。然而，随着市场化的不断推进，地方经济在快速增长的同时也导致极化发展带来的区域不平衡，以及为谋求自身利益最大化而产生的资源浪费、环境污染等负效应，由此又激起新一轮的权力上收作为应对（Wu, 2016）。城市作为资本积累的核心场域，在该过程中成为多重权力交互影响的重点空间，而围绕其展开的制度重组则成为通过权力秩序重构推动资本持续扩张的重要手段。
城市行政空间重构就是其中最为典型的实践手段之一。本文所研究的城市行政空间指城市型政区（省级直辖市、地级市、县级市等）范围内由国家或地方颁布的法律、法规和政府规章所规定的拥有特定管辖主体和清晰领域边界的地域空间（王辉，2006；戚伟 等，2019）。城市行政空间的重构既包含对其领域边界的调整，也涉及其管辖主体的更替或是管辖主体行政权力的扩张或缩减（罗震东 等，2015；王开泳 等，2018）。自2000年以来，随着中国城镇化进程的加速发展，市域层面行政空间变革的频率不断加快，组织形式也日趋多样（殷洁 等，2013）。“撤县设区”“区县合并”“切块设区”等区界重组频繁出现，“镇改街”“村改居”等基层治理空间调整层出不穷，并且还涌现了诸如“省管县”改革、新功能区建构等围绕行政建制体系或是特殊条件地域展开的制度重组。为深入和全面地剖析城市制度重组中权力秩序的变化特征与运作机制，为中国长时间、多样化的城市行政重构实践提供更为完善的理论解释框架，本研究从尺度结构化的理论视角出发，以安徽省芜湖市2000年以来的行政空间重构历程为实证观察对象，深入探讨各类城市行政空间重构策略实施过程中权力尺度关系的变化特征和对于国家权力尺度体系的影响，并进一步解释推动这一系列变化和影响实现的多元主体、核心利益与互动机制。

1 理论基础与文献综述

1.1　尺度与尺度结构化

“尺度”（scale）作为地理学的核心概念之一由来已久，在自然地理学、地图学、地理信息科学等学科语境下，通常被定义为客观存在且相对固定的空间结构或分析单元（Lam and Quattrochi, 1992）。20世纪80年代以来，人文地理学发掘了尺度的社会建构属性，认为资本的流通与积累（Taylor, 1982; Smith, 1983）、社会再生产（Marston, 2000）、权力机关对于社会关系的管控与组织（Swyngedouw, 2004）等活动塑造了尺度的构造及尺度间的关系，而尺度反过来也成为这些活动持续运行的先决条件（Smith, 2012）。在此背景下，对于尺度建构的动因、过程和结果的研究成为地理学关注的核心议题之一。其中，从管制理论和国家理论的视角出发，一些学者将尺度建构与国家空间治理相联系，提出尺度的生成与重组是国家主体为应对新的资本生产与积累方式而实行的管制策略，本质上是对其自身权力的选择性分配。Jessop（1996）、Swyngedouw（1997）等认为随着资本活动超出民族国家的领域边界，国家政府对宏观经济的管控能力被削弱，推动后者寻找新的治理场域以提升其全球竞争力，从而使得国家权力分化，并重新固定于城市、城市-区域、超国家等新兴尺度。Brenner（2003； 2004）强化了该过程的空间性，指出国家权力的尺度重组通常与领域重构的过程同步发生，即领域意义、组织、功能的变动往往交织着权力在尺度结构中的流转。
与此同时，Brenner（2001； 2004）发展出“尺度结构化”（scalar structuration）的框架。该框架包含以上研究脉络所体现的政治经济学视角下的尺度研究所必须具备的历史性和关系性的视角，其提出的关键假设在于：首先，尺度是具备特定历史坐标的过程产物，其建构过程具有路径依赖的特征。可以理解为，前一轮建构的结果会凝结为特定的“尺度固定”（scalar fixes）状态，而这一状态会成为下一轮建构过程的基础和制约条件。其次，真正具备社会及政治影响力的尺度建构通常伴随着对尺度关系的重新调整，其调整维度既可以是纵向等级也可以是横向网络，因此其关系体系的结构形态并非是“金字塔（pyramids）”，而是通过不均匀地相互叠加和紧密地互相穿插所形成的“马赛克（mosaic）”。最后，尺度由竞争性的社会斗争所建构，该过程与高度不对等的、充满冲突的权力关系相映射。这一方面意味着特定尺度关系的生成与重构通常是一场“零和博弈”，即以牺牲一些行动者的利益为代价，完成对另一些行动者的赋权；另一方面也说明尺度本身可成为社会斗争的目标而非舞台，即通过建构特定的尺度或尺度关系重塑权力关系，以建立新的社会空间秩序。

1.2　中国尺度研究及其在行政空间重构领域的应用

中国尺度研究始于2005年之后，主要集中于区域制度空间塑造与国家治理转型（Li and Wu, 2012；张衔春 等，2021）、行政建制体系演变与城市转型（Ma, 2005；殷洁 等，2013）、社会及政治冲突事件机制分析（刘云刚 等，2011；胡志丁 等，2014）等方面。聚焦行政空间重构，马润潮、沈建法等率先验证了尺度理论在转型期社会主义语境下的适用性，建立了尺度与中国行政区划等级之间的联系，指出改革开放后一系列以城市或中心城区为核心的区划调整策略，实际上是通过政府权力的尺度重构和物理空间的领域化与再领域化，推动城市空间的转型发展（Ma, 2005; Shen, 2007）。罗小龙、马学广等在此基础上进一步聚焦具体的行政空间重构策略，如撤县设区（罗小龙 等，2010）、省管县（Luo et al., 2014）、市管镇（张紧跟，2020）、乡镇街调整（谢涤湘 等，2024）、特殊政策区建构（马学广 等，2016，2017；殷洁 等，2018； 邹冠男 等，2023；杨凌凡 等，2024），对策略实施所产生的尺度重组结果及其背后的推动机制和权力关系进行剖析。实证研究以外，王丰龙等（2019）还以深化中国行政区划调整的理论建构为目标，提出了基于尺度政治视角的区划调整3阶段解释模型，主要包含行政区划的尺度化、尺度重构和权力关系转变。
总体而言，现有文献充分证实了尺度理论在中国城市行政空间重构研究中的解释力及其对理解中国城市化进程中国家权力关系变化的重要作用。然而，既往研究主要将目光聚焦于城市行政空间的“层级式”尺度特征，忽略了被其掩盖的国家权力尺度体系的复杂性。同时，围绕单一城市行政空间重构策略的实证分析往往难以总结和解释尺度关系频繁变化背后权力运作机制的共性与差异。鉴于此，本研究将结合尺度结构化的框架视角，以安徽省芜湖市2000年以来的行政空间重构历程为实证对象，深入探讨：1）中国城市行政空间重构中国家权力的尺度关系变化特征，特别关注“层级式”以外，中国的国家权力尺度体系还具备怎样的结构性特点；2）各类尺度关系变化背后的权力运作机制，重点关注行动主体的类型、权力争夺的核心利益以及权力互动的关键特征。

2 研究区概况与方法

2.1　研究区概况

芜湖市是安徽省直辖的地级市，下辖5个区和1个县，代管1个县级市（图1）。2000年以来，芜湖市经历了多样、频繁、剧烈的行政空间重构历程。首先，通过6次主要的市及区县级区划调整，芜湖的市域面积从3 317 km2增加到6 009 km21，拓展1.8倍；中心城区面积由230 km增加到2 686 km，扩张近12倍。城市发展格局从“临江”转变为“跨江”——长江北岸市域空间从无到有，面积与南岸之比已近1：1.3，并通过城市化建设与江南主城区形成拥江发展的城区结构。其次，芜湖市域范围内依次建立了10余个以经济发展为主要职能的特殊政策区，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、产业集中区、自贸试验区等类型，推动了传统行政空间的性质转变与制度转型。此外，芜湖市基层治理空间也在过去20多年发生了剧烈变化。对比2000和2022年的统计数据，乡这一区划类型已在市域范围内消失，村委会数量锐减100余个，而街道办和居委会大幅增加，侧面体现城市化与基层治理空间重构的交互影响（表1）。
图1 芜湖区位及行政区划

注：该图基于国家基础地理信息中心天地图服务中心下载的审图号为GS（2024）0650号的标准地图制作，底图无修改。

Fig.1 Geographical location and administrative divisions of Wuhu City

表1 2000与2022年芜湖基层治理单元数量比较 (个)

Table 1 Comparison of the Number of Grassroots Governance Units in Wuhu City between 2000 and 2022

基层治理单元 2000年 2022年
乡 25 0
镇 42 44
街道办 18 27
村委会 732 621
居委会 256 320

2.2　方法

通过文献分析与实地调研相结合的方式获取相关数据并展开定性分析。文献分析的主要目的是梳理芜湖市行政空间重构的历程和了解各类具体策略的政策细节，重点关注2000—2023年芜湖市及各区县的统计年鉴以及与区划调整、新政策区发展、“村改居”实施等相关的政策文件与新闻报道。实地调研于2014—2022年展开，一方面通过半结构式访谈和非结构式访谈的方式，获得关于芜湖行政空间重构中的行动主体、利益诉求和权力互动过程的信息，访谈对象包括政府官员9人、地方智库工作人员5人、“村改居”社区工作人员及居民7人；另一方面以编制芜湖市相关规划和研究课题为契机，参与政府相关部门组织的各类工作会议，通过参与式观察的方式，补充对于政府组织结构、职能划分和权力关系的信息。

3 从“层级”到“马赛克”：重塑芜湖行政空间的尺度关系

国家权力的尺度重组是推动特定行政空间产生与重构的必要一环。在尺度结构化视角下，尺度重组的方式并不局限于权力在纵向尺度等级中的流转，还包含对水平散布的权力关系的重新组织，以及通过权力在纵向和水平维度的叠加影响，而生产新的尺度或重塑现有尺度。由此所塑造的权力尺度体系也因此跳脱出传统的“层级式”印象，呈现一种“马赛克”式结构特征。本研究以芜湖市为例，通过对区县重组、新功能空间建构和“村改居”3类城市行政空间重构策略的剖析，揭示被“层次式”的结构理解所掩盖的国家权力的尺度关系变化的复杂特点。

3.1　从“下级”尺度到尺度“子集”：对区县重组中权力尺度上移的细化分析

以中心城区扩张推动资本积累加速，是中国2000年以来城市行政空间重构的重要目的之一，主要策略在于利用区划调整的方式将原属于市辖县的范围划归市辖区，通常包含对县的去领域化、对县和区的再领域化、以及将政府权力由县级尺度上移至地级市尺度3个环节。其中，去领域化和再领域化主要涉及区划大小的调整和区划性质的转变，即利用“切块设区”“划镇入区”等方式裁减县的范围，以增加中心城区的空间，或是通过“撤县设区”等方式将政区的农村管理职能逐步剥离直至完全转化为城市管理单元。芜湖市围绕中心城区扩大化展开的区划调整主要分为3个阶段（图2）：1）新世纪初，为应对城市人口增加和城区面积过小的矛盾，芜湖市政府提出“东扩南进”的中心城区发展方向，于2006年以“切块设区”的方式新设三山区，并通过“划镇入区”将县属三镇分别扩入镜湖区、弋江区、鸠江区的管辖范围，使城区面积扩张2倍有余；2）2011—2014年，芜湖市政府推动中心城区持续扩容和跨江发展，将芜湖县方村镇和江北原属无为县的4个镇分别划归镜湖区和鸠江区管辖，中心城区面积再翻一番；3）2020年，通过“撤县设区”将芜湖县转设湾沚区、繁昌县转设繁昌区、并将弋江县与原三山区合并设立新弋江区，城区面积再增近1倍。
图2 2000年以来芜湖市辖区及市辖县范围变化

Fig.2 Changes in the boundaries of urban districts and counties subordinated to Wuhu City since 2000

与如此激烈的领域化进程相伴随的，是芜湖城市空间管控权力向地级市尺度的快速集中。随着县政府的领域缩减，其使用和调配空间资源的能力也随之转至区政府，而区政府在空间规划、经济管理等方面的权限高度受到地级市政府的统筹调控，因此区县一级的空间管控权力实则已被大幅压缩，并上收至地级市尺度。这反映现有研究将县、区放置于中国政府权力体系中同一尺度进行分析的局限性：从县到区的体制变化，看似是发生在同一尺度的权力平移过程，其实已具备了尺度上移的实质。究其原因，在于区、县与地级市的权力关系存在显著差异——前者不具备权力的完整性而是作为地级市权力的组成部分而存在，而后者具备相当的自治权与地级市存在明确的权力分野，即受其“监管”而非“控制”。因此，本研究将区、县与地级市的尺度关系细化为“子集”与“下级”，认为通过尺度重组将“下级”转变为“子集”从而实现权力的上收是中国地方政府强化城市空间资源整合能力的重要路径之一。而这种尺度关系的转移不畅则有可能造成区划调整的负效应。如罗小龙等（2010）在研究南京市江宁“撤县设区”中发现，原县政府在改制后很大程度保有对其现辖区的自治权是造成城市发展中市、区冲突的制度根源。

3.2　尺度“子集”的分化与融合：解读新功能空间的尺度生产逻辑

新国家空间战略的实施和企业家型城市的兴起，催生了大量以经济资源集聚发展和政策试验为导向的新功能空间，其中包含20世纪80年代末起由各级政府主导建设的各类开发区和近15年由国务院批准设立、地方政府参与运作的自主创新示范区、自由贸易试验区等。该类空间的建立和发展不但在传统区划地理的政治版图中创造了“制度飞地”，还通过不同政府层级和部门的权力重组产生新的治理尺度。芜湖市域范围内目前已发展形成2个国家级开发区、1个自由贸易试验片区（包含1个国家级综合保税区）和7个省级开发区（表2）。
表2 芜湖市省级及以上开发区及自贸区名单

Table 2 List of development zones and free trade zones at provincial level and above in Wuhu City

园区层级 园区名称
国家级 芜湖经济技术开发区、芜湖高新技术开发区、中国（安徽）自由贸易试验区芜湖片区
省级 皖江江北新新产业集中区、芜湖三山经济开发区、无为经济开发区、南陵经济开发区、鸠江经济开发区、新芜经济开发区、繁昌经济开发区
根据管委会与属地政府行政职能的大致划分，将以上新功能空间归为3种类型：1）“经济区”，即仅负责经济发展相关的政府职能，而其园区内的社会服务责任则由属地政府承担。如皖江江北新兴产业集中区，其管委会工作主要围绕产业发展、规划建设、财政管理和投资服务展开，而教育、医疗、市政服务等职责由辖区内的各镇政府或是其辖区所在的鸠江区的政府负责。2）“准政区”，即同时具备经济和社会管理职能，但性质为上级政府的派出机构而非具有法定行政地位的正式区划单元。如芜湖经济技术开发区，作为芜湖市政府的派出机构，是享有市一级政府管理权限的副厅级单位。3）“隶属区”，即将新功能空间的管理职能并入其所处的正式区划单元的政府体系，从而实现“政区合一”。如芜湖高新技术开发区，2015年起与其所处的弋江区融合发展，由区委书记兼任开发区管委会主任，开发区经济建设部门与区政府相应机关合并办公，社会事务由区政府管理。
这3类新功能空间在设立之初，均作为地级市（或省）政府的权力子集出现，以“派出机构”的形式将散落于区、县、镇的空间权力切割后重组，再通过优惠政策与经济放权提升招商引资的吸引力与主动性，推动工业化快速发展。在该过程中，地级市政府的权力子集出现性质的分化，“派出机构”成为区别于传统区政府的治理主体，将政府服务于社会再生产的职能整体或部分地剥离，促使其“轻装简从”地成为以经济增长为主要目标的权力载体。而后为实现持续增长，政府开始推动新功能空间的新城化和产业转型升级，公共服务需求快速增长并且与空间生产的联系愈发紧密和复杂，需要权责运作更为综合高效的治理主体，从而推动上级政府融合已分化的权力子集，衍生出“准政区”或“隶属区”型的新功能空间。由此可见，新功能空间的尺度生产并非简单地将不同层级的政府权力通过上移或下移地方式拼合在一起，还包含对政府面向资本生产与社会再生产的职能的分化与融合。

3.3　“准尺度”的建立：“村改居”与国家权力尺度的基层延伸

城市行政空间重构所引发的尺度关系变化并不局限于政府体系内部，还涉及空间权力在社会自治组织与国家权力机关之间的流转，这一点在以“村改居”为例的基层治理改革中表现尤为明显。“村改居”一般包含2个维度：一是居民户籍身份由农村户口向城市户口的转变，另一个是基层治理组织从村民委员会（下称“村委会”）向居民委员会（下称“居委会”）的转型（顾永红 等，2014；吴莹，2017）。其中，第二点涉及基层治理空间的重新组织。《中华人民共和国宪法》规定，村委会和居委会均是基层群众性自治组织（全国人民代表大会，2018），但在具体的法律细则和城乡管理实践中两者的行政独立性有显著差异。晋龙涛（2012）通过对《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》的条文比较发现，村委会拥有行政主体的特性而居委会却没有，体现在经费来源、设立流程、政府缓冲关系、民主要求等方面。张江（2007）从中国城市管理的实际情况出发，认为居委会已被塑造为“类行政组织”扮演街道办事处派出机关的角色并且有日益强化的倾向。在这一语境下，“村改居”实际完成了对于领域管辖主体权力内涵的重塑，由具有独立行政主体特性的村民自治组织转化为具备“类行政”组织性质的国家权力的“准尺度”。
芜湖市域范围内“村改居”自2000年以来持续发生，大致趋势以2011年为界，之前转制速度较快。10年间村委会数量从732个降低为443个，锐减近4成；之后相对放缓2011—2022年数量减少11%（图3）。该过程与芜湖市区界重组的步伐高度一致，即每一次中心城区领域增长后的一至两年是“村改居”的高峰期，被划入城区的村庄被大批调整为城市社区，其管辖主体村委会也因此被转至为居委会，这就产生城区与市域村委会数量之比在短期内的迅速降低（见图3）。值得注意的是，该情况在以行政空间重构推动城市化的“县改市”策略中却没有出现。本研究对比无为县于2019年底改制为县级无为市前后3年的数据，发现其村委会数量与改制前并无显著差异，2016—2022年其村委会数量稳定在221~220个，居委会数量稳定在55~56个。
图3 2000—2022年芜湖市基层治理单元变化（a. 芜湖基层治理单元数量变化；b.芜湖城区与市域村委会数量比值变化）

Fig.3 Changes in the grassroots governance units in Wuhu City from 2000 to 2022 (a. changes in the number of grassroots governance units in Wuhu; b. changes in the ratio of the number of village committees in the urban districts to municipal area of Wuhu)

这一差异表明有必要在中国尺度体系的结构分析中引入城乡对比的视角：从村委会向居委会的转制，本质是国家权力通过对乡村社会自治权的制度吸收完成城市型政权体系的基层延伸。“地级市―市辖区―街道―社区”的制度空间设计，保障了以推动城市化和治理城市地区为目的的自上而下的权力传导机制，而居委会承担了最末梢的监管和服务职能。反观乡村治理，人民公社解体后国家权力已从乡村社会撤退转为一种外在强制力，致使其对乡村的介入需要通过资源输入的方式间接实现（景跃进，2018）。“县-镇/乡-村”的制度运作因而不可避免地承载着国家权力和村民自治的双向碰撞，具有更为复杂的制度特征。因此，虽然居委会和村委会都非法理上的基层政权，但两者都应被纳入国家权力的尺度体系中分析，前者是国家权力的延伸部分，后者是国家权力的影响范畴。“村改居”在将乡村社会纳入国家权力的尺度范畴的同时，也创造了国家权力的“准尺度”，实现了国家权力向更基层的城市治理尺度的延伸。

4 芜湖行政空间重构的权力运作机制

城市行政空间重构的本质是对于空间权力的再分配。在尺度结构化视角下，该过程由不同行动主体之间的利益竞争所推动，而其互动形式及结果既反映既有尺度固定中权力关系的不对称性，也有可能塑造出新的权力秩序。本研究通过深入剖析芜湖市不同尺度关系建构中的行动主体类型、核心利益诉求以及权力互动特征，展现中国城市行政空间重构中多样化的权力运作机制。

4.1　服从下的抗争：“切块设区”中的市县互动

2005年9月国务院发布关于同意安徽省调整芜湖市部分行政区划的批复，其中包括在原有城区南部设立一个新的市辖区——三山区，并将繁昌县的峨桥镇和三山镇划入该区管辖，从而实现276 km2领域权限的尺度上移。这一行政空间重构既是芜湖市政府与繁昌县政府长达5年权力博弈的结果，也是两者新一轮竞争的开端。正如前文所述，新世纪初芜湖市受困于城区发展空间过小的问题，提出“东拓南进”的扩张战略，临近城区南部的繁昌县成为首选地区。而彼时的繁昌县正在“工业强县”战略的推动下处于快速增长期：2000—2005年国内生产总值增长了121%，于2005年末达到45.71亿元，三次产业增加值比例为18∶48∶34（芜湖市统计局，2001；2006）。对承载工业发展的优质空间资源的强烈需求引致繁昌县对芜湖市扩张意图的抵触态度。
2000年初，繁昌县政府计划利用港口优势建设临江工业园区，而市政府希望该园区选址于临近城区的三山镇境内，目的在于带动拟扩张地区的发展（访谈记录072201；072202）。这种“为他人做嫁衣”的行为引起县政府的不满，但受制于科层式行政任命体制的影响，只能采取延宕和协商的方式应对。一方面，县政府以选址未定为由，一再拖延园区的开工建设时间，并在此过程中多次赴市政府进行协商谈判，希望其承诺在区划调整后仍保留繁昌县对园区的所有权。另一方面，则是在迫于压力将园区选址于三山镇后仍建设缓慢，三年时间仅完成了3.5 km2的基础设施建设，不足原计划的40% 2。虽然园区仍于2006年随区划调整被纳入三山区管辖，但抗争的步伐却并未因此而停止。繁昌县政府于同年在上述园区以南仅10余km处又加速筹建了一个新的开发区——繁昌经济开发区，作为其与三山区争夺投资资源的新空间平台，并在初始产业定位上展现与原园区的高度相似性。
这一案例一方面展示了地级市政府在区县再领域化和尺度重组中强大的主导性和话语权，另一方面也体现县级政府在从属性之下的反抗意愿和路径，本研究将这种权力互动关系概括为服从下的抗争。值得注意的是，地级市主导的区县重构之所以能实现，根本原因在于，在中国近30年的空间发展战略中，构建以市辖区为主体的城市型政区并赋权地级市政府，被赋予了较高的正当性，所以芜湖市对于区划调整的请示才能在省政府层面得到支持并被国务院批准实施。从这个意义上讲，本案例中县政府在与市政府的空间竞夺中处于弱势地位，并不仅归因于两者的从属关系，还关乎于国家权力体系对于不同政府主体在城乡治理中的定位差异。

4.2　基于职权分界的制衡：新功能区体制转型中的省市互动

根据国家发改委印发的《皖江城市带承接产业转移示范区规划》（国家发展和改革委员会，2010），安徽省政府于2011年初在其境内设立了2个以承接东部沿海地区产业转移为发展主题的新功能区，其中一个坐落于长江北岸的和县和无为县境内，命名为“安徽省江北产业集中区”（下称“集中区”） 3。集中区设立之初可被视为省政府在地方领域上的一块“制度飞地”，表现为：集中区管委会为省政府派出机构，正厅级建制，拥有一级财权，其管辖范围内新设立企业提供的税收收入中属于地方收入的全部作为省级收入，而地方新增建设用地土地有偿使用费和国有土地使用权出让金则全额作为集中区政府性基金收入 4。
然而，集中区管委会设立仅2个月，其管辖范围就随“三分巢湖”的区划调整被划入芜湖市境内，省政府“制度飞地”的角色也开始受到地级市政府的挑战。集中区的起步区位于和县沈巷镇，“三分巢湖”后被划入芜湖市鸠江区，在保持管委会财权不变的前提下，集中区内征地拆迁、社会服务等事务性工作都被交由区和镇政府承担（访谈记录092601；050619）。这一权力分配的失衡引起地级市的不满，使有关部门在对集中区发展极为重要的土地使用权转让、企业登记审批等流程推进上表现得不甚积极，变相降低了集中区的招商引资效率。这一行动的结果是省政府的妥协，2012年初集中区管理体制被转为“省市共建、以市为主”，管委会降为副厅级，党工委书记由芜湖市委书记兼任。而市政府也随即以一号文件的形式对集中区发展战略、规划建设、招商引资等事务做出新的安排，并在其后2年通过“并镇入区”的方式，将集中区全部范围划归中心城区，接收大部分由省级尺度下移的空间权力。
这一案例揭示了尺度生产中的权力制衡关系。科层化的政府体制并不等同于“命令与服从”的权力结构，任一政府层级对下层领域的干预都无法超过其规定的职权范围。虽然通过设立省管集中区并赋予其一级财政的方式，省政府将以土地出让和企业税收为主的地方收益被从地级市剥离，但与这些收益获取高度关联的行政审批权却仍掌握在属地政府手中。根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，市区范围内国有用地的出让、建设项目的选址、用地规划和工程施工都须经过市主管部门的审核和批准（全国人民代表大会常务委员会，2019），这赋予属地政府在土地资源开发利用中的法律主体性，而这正是由省政府所设立的管委会所缺失的。与市、县相比较，法律给予省一级政府和国务院的土地利用权力更多作用于管控和调节，如“农转用”与土地征收的范围与配额。这决定了由上级政府发起的新功能区建构无法脱离属地政府的权力尺度。

4.3　纽带与联盟：“村改居”中的基层互动

作为芜湖市扩张力度最大的市辖区，鸠江区也是市域范围内“村改居”调整最多的区县单元之一，2000—2022年区境内共有近60个村委会被转至为居委会。与政府体系内部的权力流转相比，“村改居”所涉及的行动主体更为多元，包含村民、村委会、乡镇政府和街道办事处、区县政府等。以鸠江区下辖A镇 5的“村改居”过程为例，为推进某产业园区建设，该镇20 km2的范围经历了城市化改造，在物质层面主要指2010—2014年对4个行政村和4个社区中的自然村 6进行集体用地征收及其后的拆迁、安置和补偿，而在行政层面主要涉及2012年起推动集中安置区划定为城市社区，并设置居委会进行管理（访谈记录050621-1）。
村委会与镇政府形成的行动联盟是保障“村改居”在以上2个层面均能平稳实施的主要力量。在物质层面，征收计划和经费由产业园区管委会制定和提供，而具体工作的实施由镇政府成立征收办推动，村委会作为协助对村民进行拆迁安置的动员和调解（访谈记录050621-2）。在行政层面，村委会与镇政府的配合关系在集中安置区的管理上表现得尤为明显。随着第一批集中安置住宅交付，镇政府于2012年成立了“S社区筹备组”，工作人员由各村委会抽调而来，日常工作主要涉及3方面：1）维持社区稳定，调解因村民搬入城市社区不适应或是对安置社区条件不满而引发的矛盾；2）管理社区日常事务，包括调解邻里关系、监督物业运作、维护社区环境等；3）协助镇政府推进村向社区的转制，包括组织村民讨论表决、妥善处理集体资产等（访谈记录050621）。进入社区筹备组的村委会干部认为第一点是他们最主要的工作，即将代表镇政府维护村民社会的稳定放到自身责任的重要位置，并在未正式改制的情况下完成了身份认知的转变——“我们叫筹备组，就是筹备社区的，（社区）成立之后就是居委会了”（访谈记录050621-1）。截止访谈时，社区筹备组已协助镇政府完成各村转制所需的材料，由后者上报鸠江区政府审批中。
在这一案例中，村委会成为权力转移的枢纽节点：一方面扮演村民和镇政府之间调停人的角色；另一方面也作为国家权力的“准代表”，将政府立场细化到对安置村民的管理与服务中。以“社区筹备组”为例的基层组织构成一种权力由社会向国家流转的过渡态。然而，无论是村委会还是镇政府，更多只是“村改居”的执行者，以管委会或区政府为例的转制后国有土地的实际管控者才是推动“村改居”的源动力。后者通过资金支持、行政命令或审查批示等方式决定执行者的行动方向和任务实质，再利用这一行动成果实现基于土地的资本积累与权力扩容。

5 结论

城市行政空间重构已成为国家和地方政府推动治理革新和提升空间生产效率的重要工具。基于尺度结构化理论，本研究通过对安徽省芜湖市2000年以来行政空间重构历程的案例分析，对中国城市行政空间重构中的尺度关系变化特征及其背后的权力运作机制进行深入剖析，主要结论为：
1）城市行政空间重构中尺度关系的变化是在三维结构展开，既包含国家权力在纵横坐标系中的流转、分化与融合，也涉及国家对于社会组织自治权的吸收。如通过“切块设区”“撤县设区”等区县领域重构的方式，地级市政府创造并扩张其自身权力的尺度“子集”——“区”，将空间管辖的权力从“县”这一下级尺度上收到地级市，实现国家权力的尺度上移。而在构建经济技术开发区等新功能空间的过程中，地级市政府有意识地先分化、再融合其权力的尺度“子集”，将面向资本生产与社会再生产的政府职能在园区管委会和区政府之间进行重新组织和分配，从而实现不同阶段的增长目标。“村改居”等基层治理改革通过建立以居委会为管辖主体的国家权力的“准尺度”，将乡村社会纳入国家权力的尺度范畴，以推动国家权力向更基层的城市治理尺度的延伸。由这一系列城市行政空间重构策略所塑造的国家权力的尺度体系也因此不再局限于传统的“层级式”结构特征，而是呈现为叠加了各类尺度“子集”和“准尺度”的“马赛克”形态。2）以上尺度关系的变化是由各级各类政府机构、基层自治组织、居民等不同行动主体间的竞争所推动，核心利益在于领域生产的经济价值，而竞争的形式及其结果一方面取决于以服从、制衡、调停为主要特征的既有权力关系的不对称性和平衡机制，另一方面催生了以社会自治组织与基层政府间联盟为例的新的权力秩序。
本研究的主要贡献在于揭示被经典的“层次式”理解所掩盖的中国国家权力尺度体系的复杂性。通过对不同行政空间管辖主体的权力范畴的细化剖析，发现并定义新型的尺度关系（如“子集”）、尺度形态（如“准尺度”）和尺度结构特征（如“马赛克”）。此外，本研究还将“生产与再生产”和“国家与社会”的分野和互动引入中国城市行政空间重构的分析中，延展并完善中国国家权力的尺度生产的逻辑分析框架，深化对其背后的权力运作机制的解读。以此为基础，未来有必要进一步探索国家权力的尺度关系变化对于城市行政空间发展的影响。本研究在调研过程发现经历“切块设区”“撤县设区”的城市片区和体制转型的产业园区不一定会迎来预期中的城镇品质提升和经济增长，而空间权力向地级市的集中也可能伴随着上级政府资源支持的减少和下级政府政策灵活性的降低。这些情况提示权力结构变化对于环境、社会、经济的影响并非都是正面的，也可能存在负外部性，而对这一影响机制的剖析有助于提升未来行政空间重构策略的精准性和治理效能。

脚注

1 芜湖市域范围的增长是由2011年安徽省政府实施的“三分巢湖”区划调整引发，即撤销地级巢湖市，改为县级市，并将所辖的一区四县分别划归合肥、芜湖、马鞍山3市管辖。其中，原巢湖市下辖的无为县和和县的沈巷镇被划归芜湖市。

2 数据来源于《芜湖统计年鉴（2006）》（芜湖市统计局，2006）中关于三山经济开发区的说明。

3 该集中区为上文提到的“皖江江北新兴产业集中区”的前身，于2020年4月改名为皖江江北新兴产业集中区。

4 安徽省人民政府关于省江北江南产业集中区财政体制有关问题的通知. https://www.ah.gov.cn/szf/zfgb/8119661.html。

5 为保护受访者隐私，本节地点使用化名。

6 这一案例中，“社区”是芜湖市官方使用的基层区划单元名称，范围内一般包含至少一个由居委会所管理的城市社区和多个由村委会所管理的行政村或自然村。

应婉云：研究框架确定、数据采集与处理、论文撰写与修改；

罗小龙：研究思路指导、内容修改与完善；

刘晓曼：内容修改与完善；

唐 蜜：数据采集与处理。

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