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2021 , Vol. 41 >Issue 3: 461 - 471

DOI: https://doi.org/10.13284/j.cnki.rddl.003345

城市更新

城中村可持续更新路径探索——以长沙后湖黄鹤村为例

  • 秦书茜 , 1 ,
  • 张楠 , 1 ,
  • 张勇 2 ,
  • 张趁 1 ,
  • 朱佩娟 3
展开
  • 1. 中南大学 建筑与艺术学院，长沙 410075
  • 2. 湖南思达源规划咨询研究有限公司，长沙 410009
  • 3. 湖南师范大学 地理科学学院，长沙 410081
张楠（1965—），男，湖南长沙人，教授，博士，主要研究方向为城市叙事空间，（E-mail）。

秦书茜（1989—），女，四川达州人，博士生，主要研究方向为城乡可持续发展，（E-mail）；

收稿日期: 2020-11-30

  修回日期: 2021-01-18

  网络出版日期: 2021-06-24

基金资助

湖南省社科基金重点项目(20ZDB034)

收起

Exploration of Sustainable Renewal Path of Urban Villages: A Case Study of Huanghe Village, Hou Lake, Changsha

  • Shuqian Qin , 1 ,
  • Nan Zhang , 1 ,
  • Yong Zhang 2 ,
  • Chen Zhang 1 ,
  • Peijuan Zhu 3
Expand
  • 1. School of Architecture and Art, Central South University, Changsha 410075, China
  • 2. Hunan Sidayuan Planning Consulting & Research Co. Ltd. , Changsha 410009, China
  • 3. College of Geographic Science, Hunan Normal University, Changsha 410081, China

Received date: 2020-11-30

  Revised date: 2021-01-18

  Online published: 2021-06-24

Fold

本文亮点

城中村更新的方式主要有两种：一种是拆迁重建，另一种是就地整改；两种方式均难以满足城市对经济、社会、环境等多元目标的可持续发展需求，成为制约城市更新进程与效果的关键因素。基于此，引入可持续性科学理论，并借鉴管理学中“对象-主体-过程”的三维分析框架，以社区及单个项目作为研究的空间尺度，构建了城中村可持续更新模式的研究框架。该模式强调：在对象维度追求经济、社会、环境多目标可持续发展；在过程维度运用压力-状态-响应方法进行全过程管理；在主体维度强调利益相关者共同参与的多方合作治理。通过长沙后湖黄鹤村政府总体统筹、企业承包、村社筹房协作的多方合作更新模式的实证研究，从可持续发展的角度对“迁而不拆+整体开发+综合整治”的更新路径进行了评析。实证结果显示：该模式在平衡多方主体利益、盘活存量土地资源、促进产业结构升级、提升城市空间品质和保护村落文化等方面具有积极意义，但由于该模式不涉及农民自建房产权性质的变更，难以从根本上解决城中村在更新过程中所涉及的农民市民化身份转化、农民生计风险等历史遗留问题。本研究是一次运用可持续性科学理论解读城市更新实践的尝试，为促进城中村可持续更新提供一种新思路，可为中国城中村更新工作提供经验和启示。

本文引用格式

秦书茜 , 张楠 , 张勇 , 张趁 , 朱佩娟 . 城中村可持续更新路径探索——以长沙后湖黄鹤村为例[J]. 热带地理, 2021 , 41(3) : 461 -471 . DOI: 10.13284/j.cnki.rddl.003345

Highlights

Drawing upon the existing literature and practice, the study revealed two main ways to renew urban villages, namely demolition and reconstruction and on-site rectification. However, it is challenging to meet the sustainable development needs of the city regarding economy, society, and environment using these approaches. Accordingly, they have become the key factors restricting the process and effect of urban renewal. Therefore, this study introduces the theory of sustainability science, draws lessons from the three-dimensional analysis framework of "object-subject-process" in management science, and establishes the research framework of sustainable renewal mode in urban villages by taking communities and individual projects as the spatial scale of research. This model emphasizes several dimensions. The object dimension entails pursuing economic and social prosperity under the premise that the key natural capital is not reduced. The process dimension consists of conducting the whole process reform of the causal chain. The main dimension encompasses pursuing the cooperative governance of the government, enterprises, villagers, and village collective. The empirical study of Huanghe Village in Hou Lake, Changsha, was planned by the government, contracted by enterprises, and coordinated by village communities through house preparation. In addition, this paper evaluates the renewal path of "moving but not demolishing and overall development and comprehensive renovation" from the perspective of sustainable development. The results show that the model has a positive impact on balancing the interests of multiple parties, revitalization of the stock of land resources, promotion of the upgrading of industrial structure, improvement of the urban space quality, and protection of the village culture. However, since the model does not involve the changes of the property rights of farmers' self-built houses, it is difficult to fundamentally solve the historical problems originating from the process of urban village renewal, such as the transformation of farmers' citizenship status and farmers' livelihood risks. In addition, the case selected by the empirical study is specific in terms of the location and evolution process, which may directly affect the copy effect of the case. Nevertheless, this study is an attempt to interpret the practice of urban renewal using the theory of sustainability science, which provides new insight into promoting the sustainable renewal of urban villages, as well as experiences in China.

城市更新与城市的演进历史相伴相随，是一个历久弥新的永恒话题。现代意义上的城市更新概念起源于西方先进资本主义世界的工业革命，是城市发展到一定阶段所不得不进行的再开发过程（丁凡 等，2017）。20世纪50—60年代，美国的过度郊区化引发了严重的中心城区衰退现象，从而导致了美国的“消除贫民窟”运动。此后，以美国为首的西方世界发起了大规模的推倒重建式城市更新运动。这种城市更新模式的本质是一场基于新自由主义的绅士化狂欢运动，通过吸引高盈利资本进驻城市旧区，追求资本主义再生产而非社会再生产，并以此达到增强城市竞争力、实现城市发展问题时空转移的目的（David, 2003; Neil, 2002）。直到20世纪70年代以后，西方世界开始逐渐意识到大规模推倒重建式的城市更新模式并非是一劳永逸解决城市问题的灵丹妙药；相反，因市场主导的城市更新所产生的如绅士化等现象引起了较为严重的负面社会效应。随后，倡导社会公平、推崇多元主体共同参与、追求城市可持续发展的小规模渐进式更新模式成为越来越多城市的普遍选择。
2019年末，中国的城镇化率达到60.6%，城乡之间的人口流动与用地转换逐渐趋缓，不同规模等级的城市或已然、或正在、或即将迈入存量规划时代，城市更新逐渐成为新时期城市研究的核心议题。城中村改造作为城市更新的一项重要实践，始于广州的“三旧（旧城镇、旧厂房、旧村庄）”改造工作，相关理论研究主要聚焦于城中村存在的问题及产生的原因、多方主体利益博弈的城中村更新路径和模式等内容，有关改造形式的讨论过多地指向物质层面的改善，一定程度上忽略了对人文因素的关注而备受诟病。直到2010年，新型城镇化战略明确提出将“人的城镇化”作为其核心，要求把以人为本、关注民生作为新型城镇化工作的根本出发点，至此，包括城中村改造的群决策（陶海燕 等，2014年）、城中村居民的社会融合（刘于琪 等，2017）、特大城市包容性城中村改造（叶裕民，2015）等强调人的市民化的城中村研究备受关注。
城市更新策略研究是城市更新的主要研究领域之一，其中，可持续发展策略一直被当作城市更新的重要策略（严若谷 等，2011），其在城市更新领域中的运用，最初见于“棕地”再开发研究中，重点讨论被污染土地附着植被及生态系统的恢复问题。随着城市更新目标越来越多元，可持续发展的内涵开始逐渐向环境、社会、经济等多方面延伸。尽管如此，当前已完成的城市更新实践中，可持续发展策略多停留在理念认知层面，而对于城市更新的实际运作，仍然缺乏行之有效的介入途径；或因与更新主体的利益相悖，实施起来困难重重。本文基于城中村形成机制及分类的探讨，从城中村更新模式的困境出发，拟构建基于“对象-过程-主体”的城中村可持续更新框架，并以长沙后湖黄鹤村为例，详细论述该框架在实际项目中实施的成效与不足，以期为我国城中村可持续更新提供经验和启示。

1 城中村形成机制及分类

1.1　城中村形成机制

有关城中村形成原因及机制的研究成果十分丰富。主流研究中，城中村的形成原因主要来自两方面，一方面是城乡二元管理的体制机制原因，另一方面是地方政府、村集体和村民共同追逐“土地租金剩余”的市场原因（闫小培 等，2004；周锐波 等，2009；何元斌 等，2012；岳隽，2015）。需要补充说明的是非户籍常住人口的住房需求被认为强化了发达城市大规模、普遍化的城中村现象（叶裕民 等，2020）。具体来看，首先，城乡二元结构是城中村产生的必要条件。城市化增量扩张过程的本质是城市郊区土地不断被征收为国有土地的过程，在此过程中，农业用地的低成本性通常导致其成为政府和开发商的优先选择项；而用于非农建设的村庄及宅基地，则由于征收的高成本性和复杂性，成为被城市增量扩张绕开的“孤岛”，形成“都市中的村庄”，即城中村。与此同时，失去耕地的原住民在谋生的压力之下，转向对宅基地上的房屋不断加建、改建、扩建，扩张用于出租的房屋面积，从而获得新的就业和收入途径。其次，大量非正规用房需求固化了城中村问题。城市化进程中，乡村人口从农村进入城市，首先要解决的就是就业和居住的问题，受限于经济底子薄和文化程度低的现实困境，其不具备在城市正规商品房市场租赁或购买住房、商铺的实力；而租金水平相对较低的城中村则成为了这一部分人用于居住或从事非正规经济活动的不二选择，形成了城中村廉租房经济和非正规经济需求与供给的完整闭环。

1.2　城中村分类及特征

根据李培林（2002）的研究，按照城中村与城市建成区的相对位置关系及农用地所占比重，大致可以将城中村分为3种类型：1）与城市建成区有一定距离、位于城市规划区内，尚有较多农用地的“初生型城中村”；2）位于城市建成区边缘，尚有少量农用地的“成长型城中村”；3）位于城市建成区内、完全没有农用地“成熟型城中村”。本研究所针对的城中村特指成熟型城中村，原因在于相较于初生型和成长型城中村，其改造的必要性更强，处于外力推动城中村发展的较好时机，符合“成熟一个改造一个”的大体原则，可最大程度避免“为改造而改造”的资源浪费。

2 更新困境：全面拆改模式难以为继

2.1　城中村更新的主要模式

从城中村更新的已有实践来看，主要有两种方式：一是拆迁重建，二是就地整改。其中，前者按照更新主导力量进行分类，可进一步细分为政府主导型、开发商主导型和村集体主导型3类。

2.1.1　拆迁重建型

拆迁重建的大体做法是：由政府方面征收土地，并将征收后的土地一部分用于建设城中村原住民的回迁房，另一部分则通过土地出让方式用于商业开发，这种方式就是政府主导型。当拆迁成本超出政府承受能力的范围，政府一般会通过引入社会资本的方式，让企业或村集体代替政府成为城中村更新的主导力量，成为开发商主导型和村集体主导型。从总体上看，3种更新模式各有优缺点。其中，政府主导型的优点是更新过程总体可控，且可获得土地财政；缺点是高交易成本下的低效率、财政压力大，或被陷入钉子户困境，或暴力拆迁加剧社会矛盾。开发商主导型的优点是专业性强、流程完善、效率高；缺点是易造成城中村更新对象的“挑肥拣瘦”，使得公共利益受损，寻租现象严重。村集体主导型的优点是效率高，不会产生钉子户现象；缺点是受限于村民及村集体受教育程度、个体素质和眼光等现实因素，对未来城中村发展的前瞻性把控不足，加上村集体资本力量有限，更可能导致低层次开发，无法保证城中村的可持续发展，长远看可能付出更高的再改造成本。

2.1.2　就地整改型

就地整改是城中村更新的另一种方式，这种方式不进行大规模拆迁，在保留原住民自建房的前提下，主要对城中村的基础设施和公共服务配套进行完善，并对城中村的非正规经营活动进行规范和疏导。相较于拆迁重建，就地整改的优点在于投资规模小，对非户籍常住人口的包容性强。但就地整改具有显而易见的缺点。首先，整改的资金几乎完全由政府口出。根据之前的法律规定，农村集体土地只有经过征收转为国有土地方能进行商业开发，而就地整改由于不涉及土地征收，导致社会资本难以参与进来，很大程度上使其成为一项财政负担沉重的政绩工程。其次，就地整改的时效性短。已有实践（萧俊瑶 等，2019）已经证明，在当前就地整改模式下，因商业资本缺位，整改后的出租房仍由原住民个人或家庭运营，如此整改后的城中村很快又恢复到群租、脏乱差的局面。因此，很多地方政府不提倡就地整改，如太原市政府2013年出台《关于进一步加强城乡规划管理的意见》 1，要求各类开发区规划范围内的城中村，实行“整体搬迁，异地建设”，不得“就地改造”。

2.2　已有更新模式的主要弊端

无论是拆迁重建还是就地整改，已有的更新模式对城中村表面的混乱无序较多地采取彻底否定的态度，对大规模推倒重建更为推崇，规划的制定和执行较多考虑政府管理部门任期内的短期目标而无视城中村实际情况和失地农民的长远发展（成德礼，2008；李润国 等，2015）。概而言之，现有更新模式具有不可持续性，主要表现为：1）破坏了城中村经济运行机理，导致经济维度的不可持续。城中村传统的廉租房经济和非正规经济为村内各类人群提供了生活空间和就业机会。大规模推倒重建的拆改模式，剥夺了失地农民在被动城市化过程中利用宅基地获取资产性收益的机会，使他们失去了相对稳定的收入来源。拆除大量为非正规经济提供场地的农民住宅，造成被改造城中村及周边地区经济活力的丧失以及大量人口失业，成为潜在的社会不稳定因素。2）严重浪费了社会资本，导致社会维度的不可持续。居住在城中村的人们之间在长期交往过程中建立了深厚的感情和友谊，并以此为基础形成了庞大的社会关系网络，最终沉淀为难能可贵的社会资本，成为失地农民应对被动城市化浪潮难得的缓冲器和稳定器，是其维持长久生计的优质软资产。然而，当城中村不管被何种形式拆除时，都意味着原有社会网络的破裂甚至是彻底瓦解，导致失地农民无法抵挡被动城市化浪潮的冲击。3）规划设计单调，导致环境维度的不可持续。不管是推倒重建模式下新建的回迁房，还是就地整改模式下的“涂脂抹粉”，都是某种程度上对原有村落历史底蕴和文化内涵的破坏，建筑物不管是在空间分布还是在外观形态上都显得单调乏味。

3 途径探索：基于对象-过程-主体的可持续更新框架

可持续发展被普遍认可的定义来自1987年世界环境与发展委员会题为《我们共同的未来》的报告中，即“既满足当代人需求又不损害后代人满足其需求的能力的发展”。报告进一步指出，可持续的发展当中，最重要的是满足人类基本需求；必需的是经济的发展和资源的平等共享；相关利益主体的有效参与能够促进平等（邬建国 等，2014）。可持续性科学是一门以环境、经济、社会为核心，研究全球、区域、局地尺度自然和社会间动态关系的横向科学，专为可持续发展提供理论基础和技术手段（Kates et al., 2001；潘卓林 等，2020）。随着城市成为各种问题的主战场，城市可持续发展作为可持续性科学研究的重要内容备受重视（贺艳华 等，2020），相关研究层出不穷，包括我国可持续城市建设的经验、挑战与应对构想（王谋 等，2018；朱丽，2020）、城市可持续发展的定量评估（杨东峰 等，2011；黄璐，2015）、系统性可持续城市设计（段一行，2020）以及可持续城市更新的决策支持（叶子君 等，2020）等内容，研究多聚焦于城市，强调相对综合的发展方案对城市实现可持续发展的重要性，城市可持续发展也逐步从理论走向实践。可持续性科学在城市领域的研究倾向于将城市看作一个整体，即研究尺度多为城市尺度；相比之下，在社区和项目尺度的探讨较少。因此，本研究聚焦社区和项目尺度，结合近十年尤其是2012年联合国可持续发展大会以来可持续性科学的新思想和新成果（诸大建，2016；2019），借鉴管理学中的对象-主体-过程三维分析框架，构建城中村可持续更新的研究框架（图1）。
图1 基于对象-过程-主体的城中村可持续更新分析框架

Fig.1 An Object-Process-Subject analysis framework of sustainable renewal of urban village

3.1　对象维度：追求经济、社会、环境多目标可持续发展

继1987年可持续发展概念首次被正式提出后，2002年《约翰内斯堡可持续发展宣言》进一步阐述了可持续发展的“三重底线”（Triple Bottom Line, TBL）或“三支柱”（three pillars）概念，即环境、经济和社会是可持续发展的3个基本面（邬建国 等，2014；周兵兵 等，2019）。TBL很快发展为可持续发展研究的概念规范。虽然“三重底线”的观点被可持续性科学领域所普遍接受，但三者间的关系一直是理解可持续性的难点，争论的焦点在于如何看待人造资本与自然资本两者间的关系，并形成了3种不同观点（图2）：第一种是弱可持续性，认为经济、社会、环境三者在发展中是并列关系，相互间具有可替代性，三者加和意义上的综合资本增加被认为是可持续发展的（图2-a）；第二种是绝对可持续性，强调自然资本（指自然资源和生态系统）相较于人造资本（如机器、工具、建筑和基础设施等）具有绝对的独立意义和基础作用，具有不可或缺性和完全不可替代性（图2-b）；第三种是强可持续性，是介于弱可持续性和绝对可持续性之间具有折衷意义的可持续性，认为环境、社会、经济三者之间是依次包容的关系，即经济是社会的子系统，而社会是资源环境的子系统，可持续发展是保证关键自然资本不减少前提下的综合资本增加（图2-c）（邬建国 等，2014）。从可操作性来讲，片面追求可持续发展时间尺度上的永恒或永远既非必要也不现实，同样地，从长远来看，以牺牲环境为代价换取短期经济效益也被认为是不经济的。基于以上认识，本研究认为，以几十年到一百年为时间尺度，保证关键自然资本不减少的强可持续性是应当被接受的可持续发展概念，也更符合城市更新这项工作的实际需求。
图2 “弱可持续性”（a）、“绝对可持续性”（b）和“强可持续性”（c）观点的比较

Fig.2 Comparison among weak sustainability(a), absolute sustainability (b) and strong sustainability (c)

按照“三重底线”和强可持续性观点，城中村要实现可持续更新，需要分别厘清城中村更新的环境、经济和社会目标。首先，较长时间段内环境的可持续发展是城中村可持续更新的大前提。城市化进程于农民而言，是一个不断失去其自然资本的过程，在土地被征收之前，农民拥有的自然资本主要包括土地及其产出、田园风光、良好的空气和水资源等，随着农用地被征收，森林树木被高楼大厦所代替，田园风光被城市风景所代替，生产与生活方式由农村型向城市型转化，农民以土地为核心的自然资本消失殆尽，只留下设施落后、建筑密度高、绿化率低、土地利用效率低、公共活动空间缺乏、居住品质低下的农村住宅空间（成德礼，2008），也成为失地农民唯一的物质资本；更新过程的环境目标实际上等价于对仅存的物质资本进行不断增值，包括对失地农民居住环境的持续改善，以实现对其失去自然资本的等价补充。其次，城中村更新的关键目标在于实现经济的可持续发展。城中村被更新以前，村内蓬勃发展的廉租房经济和非正规经济是维系失地农民可持续生计的“命脉”，如果更新过程不能维持和提升失地农民的经济生活水平，更新则被认为是不可持续的；已有城中村更新模式难以为继的重要原因恰恰在于无法保障经济的可持续发展，而更为合理的土地增值收益分配机制被认为是城中村经济系统可持续发展的关键一环。最后，城中村更新的最终目标在于实现社会维度的可持续发展。城中村实际上保留了以血缘、亲缘、地缘等社会关系网络所构成的生活共同体特征，具有聚集财富和资金的实际功能，城中村更新意味着传统社会关系网络的重组，其中会夹杂着不可避免的利益摩擦和文化碰撞（李培林，2002），成为决定更新成败的难点和焦点。

3.2　过程维度：运用压力-状态-响应方法进行全过程管理

有别于“头痛医头，脚痛医脚”的就事论事研究，可持续性科学注重运用“压力（Pressure）-状态（State）-响应（Response）”（PSR）研究流程分析和管理问题，强调从可持续发展的三重底线（经济、社会、环境）中识别因果关系，寻找标本结合、系统性解决问题的办法（诸大建，2016）。具体而言，即要回答P、S、R分别对应的3个基本问题：1）S（State）对应“问题在哪里”，表示问题当前所处的状态和情形；2）P（Pressure）对应“原因是什么”，表示问题产生的原因；3）R（Response）对应“如何解决”，表示解决问题的对策。如何理解三重底线之间的因果关系呢？诸大建（2016）认为，资源环境恶化是状态，表示当前要解决的问题；经济社会发展模式是压力，表示资源环境问题产生的驱动要素；治理结构是响应，表示问题得以解决的对策。
基于城中村可持续更新的内涵，结合我国城中村更新现状，对城中村可持续更新PSR模型涉及的各要素展开分析，形成城中村更新的流程分析模型（图3）。首先，城中村更新工作得以推进的压力要素主要来自两方面：一是特定城市化阶段城中村土地资源的稀缺性和重要性充分暴露，导致更新变得有利可图。随着国家对新增建设用地指标的进一步收紧，城镇化由外延式扩张向内涵式提升逐步转变，城中村因其区位条件提升和周边配套设施升级，重新成为政府获取新增建设用地指标或提升城镇空间品质以获得政绩的重要载体。二是失地农民在被动城市化的过程中，具有改变生产生活方式和改善生活环境的内在诉求，当这种诉求能够被满足时，更新工作得以发生。其次，城中村更新的状态要素同样表现为两个方面：一是存量土地资源在压力要素作用下所处的状态，即城中村存量土地资源满足失地农民生产生活需求能力的状况，当这种需求能够被满足时，更新被认为是可持续的，反之亦然；二是城中村存量土地资源所处状态对权利人造成的影响，即失地农民在生产、生活方面受到资源系统影响而反映出的状况，当产生的影响是正面的，更新被认为是可持续的，反之亦然。最后，城中村更新的响应要素是指当城中村存量土地资源利用的压力要素和状态要素与可持续发展之间发生偏离时，权利人可能产生的社会行为以及与之配套的管理决策，当两者匹配程度高，更新被认为是可持续的，反之亦然。
图3 城中村更新的“压力-状态-响应“（PSR）分析模型

Fig.3 The Pressure-State-Response model of urban villages renewal

3.3　主体维度：强调利益相关者共同参与的多方合作治理

任何领域的改革，最终都会指向社会治理的论断是不言而喻的，可持续发展理论自然也不例外。社会中的组织总体上可以划分成政府组织、市场组织和社会组织3类：其中，政府组织对应行政机制，负责具有纯公共物品性质的公共事务；市场组织（现代企业）对应市场机制，负责具有纯私人物品性质或市场性强的私人事务；社会组织对应社会机制，负责具有公共池塘资源性质的社会事务（诸大建，2016）。可持续发展的本质在于确保经济、社会、环境3种不同利益的平衡协调发展，明确不同组织的不同任务。总的来说，已有研究（张侠 等，2006；张宇 等，2015；岳隽 等，2015）普遍认为，强调多方主体共同参与的合作治理对可持续发展更为有利。落实到治理的实际操作层面，要求将可持续发展的目标与体制机制设计结合起来，打破治理体系上非此即彼的惯性思维，即改变单一地强调政府规制、市场机制或第三部门的治理模式，鼓励采用政企合作、政社合作、社企合作甚至是政企社多方协同的治理模式。
城中村更新的主体研究主要考虑政府、企业和村民/村集体三大利益相关者的上下互动和广泛参与，探索有利于实现多方利益主体合作共赢的制度设计。城中村更新，不同主体具有不同的利益诉求：失地农民需要获得良好的居住环境和现代文明生活，开发商需要获取合理的利润，城市政府要赢得良好的投资环境和提升城市品位（张侠 等，2006）。其实质是集体主体产权上各种权力主体的权力重构（万举，2008）。广州和深圳的实践充分证明，只有合理界定利益相关主体间的土地发展权收益比例，方能保证收益分配的公平与效率，实现城中村的可持续更新（陶海燕 等，2014；岳隽，2017）。在最为普遍的整体拆改更新模式中，地方政府的收益包括政府的政绩、改造带来的公共利益、土地出让金收入以及城市土地资源优化配置的效益等，成本包括集体土地征用费用、农民安置补偿以及农民市民化的社会保障福利等；村集体及村民是国家行使土地征用权的承受者，在被征与不被征问题上基本没有选择权，只有在决定征用补偿时具备一定的讨价还价能力，其收益包括拆迁安置补偿和被动市民化因同等待遇而增加的效用等，须支付的成本包括既有房产租金收益以及区位升值带来的潜在收益、未来生活保障的风险等；开发商的收益主要来自开发利润、形象工程带来的品牌效应以及市场开拓的潜在收益，其成本主要来自拆迁安置及开发过程中所涉及的全部费用、拆迁中的矛盾冲突以及规划、土地、金融等相关政策引起的风险等（图4）。因此，更新的关键在于创新基于主要参与主体的产权制度，协调和均衡多方主体间土地发展权的收益分配，可能的治理措施包括：改革农村集体土地产权制度，促进集体土地和国家土地“同地、同价、同权”（何元斌 等，2012）；通过土地债券化，实现土地权能分离和土地资产价值；完善社会保障制度，除提供养老保险、医疗保险和最低生活保障等公共物品外，完善失地农民职业技能培训制度，提高其创业与就业能力。
图4 城中村更新主体治理诉求分析

Fig.4 Analysis of governance demands of urban village renewal subjects

4 实证研究：长沙后湖黄鹤村可持续更新实践

4.1　更新背景与研究方法

4.1.1　更新背景

后湖地处长沙岳麓山下、湘江之滨，有着近40 hm2的水域，环绕着中南大学、湖南大学、湖南师范大学3所高校，是1958年辟出的岳麓渔场，黄鹤村便位于后湖的西南角（图5）。黄鹤村辖区面积1 520亩（1亩相当于0.067 hm2），1 041户，其中693户于2007年前因中南大学新校区建设完成统一拆迁安置，余下348户于2015年因后湖综合整治项目启动更新工作。更新前的黄鹤村与长沙其他城中村无异，由20世纪80—90年代外观相似的4层以下村民自建房堆叠而成。2003年，第一家艺术类培训机构落户黄鹤村，随后，作为长沙市湘江以西最大的城中村，其凭借毗邻高校的良好区位和相对廉价的租金水平很快成为全国有名的“培训村”，鼎盛时期的培训机构数量超过200家，学生超过5万人。但是，繁荣的培训产业背后，也给后湖及周边的生态环境带来了毁灭性伤害。几年间，临时建筑和违章建筑如雨后春笋般冒出，给当地生态环境造成了巨大压力。由培训机构产生的大量生活垃圾、污水等直接排入后湖，导致后湖逐渐变成了一个被垃圾填埋、逐年缩小的“臭水死湖”。2015年，岳麓区启动后湖综合整治项目，该项目以后湖为中心，东临潇湘路，西至后湖路，南抵靳江路，北到阜埠河路，涵盖面积140.67 hm2，涉及道路建设、截污治污、拆违提质、生态治理、产业发展五大工程。项目于2018-12-09投入运营，因其良好的更新效果与独具创新的更新模式迅速成为“网红”打卡地，引起社会和业界的高度关注。
图5 长沙黄鹤村区位

Fig.5 Location of the Huanghe Village, Changsha City

4.1.2　研究方法

将黄鹤村更新的全过程作为研究对象，基于同一时点的共时性问卷调查具有很大的局限性，参与式观察的社会学研究方法可能更为适合历时性的“过程”研究。本文的经验材料来自作者作为黄鹤村村民和开发商企业工作人员的双重身份，对2015—2020年间政府管理者、开发运营商、承租企业、村干部和村民的参与式观察。

4.2　更新模式与机制

黄鹤村采取的更新模式，在制度层面以各参与主体利益诉求为基础，以产业导入为抓手，实现了由政府总体统筹、企业承包、村社筹房协作的政企村等多方合作更新，在实施层面采取“迁而不拆+整体开发+综合整治”的更新路径（图6）。总体来看，该模式在平衡多方主体利益、盘活存量土地资源、促进产业结构升级、提升城市空间品质、保护村落文化等方面取得了一定效果，一定程度上有利于黄鹤村经济、社会、环境等多方面可持续发展。后文尝试利用对象-过程-主体的分析框架对该案例实践进行评析，以期建立对城中村可持续更新问题的全面认知。
图6 黄鹤村可持续更新模式

Fig.6 The sustainable renewal model of the Huanghe Village

4.2.1　黄鹤村可持续更新的对象分析

从对象视角看，城中村可持续更新的大前提是居住环境的持续改善。2003—2015年期间，黄鹤村经历了从第一家培训机构开业到最后一家培训机构关停的过程，导致其由普通城中村到全国知名“培训村”，再到无人问津、衰败的城中村的转变。期间，黄鹤村失地农民的居住环境不断恶化，直至2014年湖南省政府工作报告提出要“依托长沙后湖文化艺术园等文化产业基地，促进文化与科技、旅游、体育等多种业态融合发展”，之后的第二年，后湖综合整治项目——后湖科创文化产业园项目才正式启动。判定该项目符合环境可持续发展目标的原因有二：1）后湖受污染水体的截污治污和生态治理两大工程的落实大大改善了黄鹤村失地农民的居住大环境；2）对348户村民及其物业采取“迁而不拆”形式，让具备整体招商及运营实力的开发商对村民物业进行打包长租，以年付方式支付失地农民物业租金，使其有能力租住居住环境更佳的物业。从经济视角看，政府一方面通过“以租代征”方式将农民安置成本转嫁给了开发商，另一方面通过发展文化产业获得财税收入，大大缓解了财政压力。与此同时，农民每年定期获得开发商按每年5%递增的物业租金，相较于一次性赔付，获得了较长时间段的持续收入，比推倒重建更具有经济上的可持续性。从社会视角看，政府负责公共设施整体配套和单个承租企业装修改造单栋物业的做法，重构了风格迥异又整体协调的建筑集群，使黄鹤村迅速成为网红打卡地。同时，失地农民利用物业租金就近租房居住，得以“离房不离地”，较整体拆迁更好地保留了其基于血缘、亲缘、地缘关系的社会关系网络，更好地实现了社会目标。

4.2.2　黄鹤村可持续更新的过程分析

运用PSR分析模型对黄鹤村更新过程进行解读，需要分别厘清更新过程中的压力、状态、响应要素。首先，从压力要素看，一方面，后湖在2010年前后彻底变成“臭水死湖”，人居品质急剧恶化，农民怨声载道，并将居住环境的改善寄望于政府，希望通过改造获得补偿和享受市民化的同等待遇；另一方面，黄鹤村因位于后湖景区和岳麓山大学科技城，具有得天独厚的区位条件，不但有利于打造城市更新的示范工程，而且有利于招商引资发展文化及相关产业，促成更新项目落地。从状态要素看，一方面，后湖生态环境问题的爆发暴露出黄鹤村存量土地资源超负荷运转的事实；另一方面，水体生态环境恶化还对权利人造成了直接影响，表现为培训机构房屋出租合同的终止以及整体居住环境质量的急转直下。从响应要素看，一方面，政府通过末端环境治理立竿见影地改善了后湖的生态环境，并通过设置区域产业准入门槛和制定产业发展政策彻底改变了黄鹤村存量土地资源的利用方式和效率，发挥了政府的管理决策职能，实现了对偏离可持续发展的压力要素和状态要素的纠偏；另一方面，村民、村集体通过与政府和开发商共同签订长租协议，开发商在土地利用规划管制和产业发展要求的双重约束下，通过二次招商追求开发利润的最大化，共同响应了改造过程中的压力和状态要素，发挥了市场机制对资源要素的高效配置。

4.2.3　黄鹤村可持续更新的主体分析

从主体视角看，黄鹤村的更新过程虽未能根本撼动依附于土地之上的产权制度，但对相关主体土地发展权的收益分配进行了不同于全面拆改模式的尝试，一定程度实现了多方主体的互动和合作治理。其中，整个更新过程由企业担任主角，由政府担任提供关键环节配套服务的配角，由村民及村集体对工作机制实时反馈并构成监督。具体来看，作为配角的政府通过制定规划，明确了片区的发展底线；通过制定“迁而不拆、整体开发、综合整治”总体更新思路，节约了土地资源，保护了老城区传统风貌；通过梳理更新中需要纳入政府财政预算的纯公共物品，包括后湖的生态治理、片区发展的基础设施和公共服务设施建设等，发挥了财政对社会财富的二次分配。作为主角的开发商企业既要负责与村民及村集体签订房屋长租合同，还要负责在全面落实政府更新意图的前提下，实现对348栋村民自住房的逐一招商，在城中村更新的全生命周期中承担着连接“自上而下”及“自下而上”的关键作用。村民及村集体作为宅基地及物业利益的直接权益主体，其对政府和企业同时发挥监督作用，其监督效能的发挥源于对收租的高度敏感性，体现为一旦未能按时收到开发商企业的租金，在催交房租无果的前提下，会倒逼政府采取优胜劣汰机制及时更换资本、技术与人才资源更为雄厚的开发商企业接手原有企业，直到由政府、企业和村民及村集体所构成的多方权力博弈实现新的动态平衡。黄鹤村更新过程对更新目标与更新的体制机制结合的强调，确保了体制机制设计对多方治理主体的相互制衡作用，对促进城中村更新的可持续发展具有一定的创新意义。

4.3　黄鹤村更新成效与不足

黄鹤村采取的“迁而不拆、整体开发、综合整治”城中村更新模式为全国首创，自2018-12-09投入运营以来，取得了一定成效。从对象维度看，综合整治实现了居住环境的持续改善，迁而不拆维系了社会关系网络，整体开发保证了经济良性运转，相较于传统更新模式，更加有效地促进了城中村经济、社会、环境多目标可持续发展；从过程维度看，顺应了经济、社会、环境发展的客观规律，并对更新过程中不利于目标实现的行为进行了适时纠偏，实现了更新工作的流程管控；从主体维度看，该模式通过基于土地发展权收益分配机制创新实现了政府、开发商、村民及村集体的多方主体共治，具有一定的借鉴意义。与此同时，该模式同样存在一定的不足之处。首先，该模式不涉及农民自建房产权性质的变更，只是将农民房屋的使用权进行了转租，某种程度上是一种将居民的私人物品转化为准城市公共产品的权宜之计，这是对长期以来城中村产权遗留问题的延续。其次，农民仅更新过程中收获了物业出租收益，没有完成市民化的身份转化，缺乏养老、医疗、就业、住房等社会保障；再者，失地农民就近租房居住的方式虽较纯粹的货币安置更利于保护社会关系网络，但也增加了农民生计的风险，长期看来依然具有不可持续性。最后，该更新模式能顺利落地有赖于黄鹤村得天独厚的区位条件和其本身作为中南地区最大“艺术培训胜地”的历史条件，具有一定的偶然性和特殊性。因此，项目的复制推广性存在一定的局限。

5 结语

城中村可持续更新，根本上是要转变土地财政依赖下房地产开发导向的城中村改造模式，在保证关键自然资本不减少的大前提下，通过梳理具体更新项目的前因后果，以可持续性科学的对象-过程-主体分析模型为指引，探索基于政府、企业、村民及村集体多方利益主体的共治共管模式。研究以长沙后湖黄鹤村为例，以可持续发展的观点对“迁而不拆+整体开发+综合整治”的更新路径进行了评析，肯定了其成效并总结了其不足。
需要指出的是，黄鹤村作为多方主体共同参与的典型案例，本身具有一定的特殊性。首先，“黄鹤模式”仅为诸多城中村更新模式中的一种，不同于自上而下政府主导的“广州模式”和自下而上村民和村集体主导的“深圳模式”，“黄鹤模式”有赖于其所在地区绝佳的区位条件，以及作为省会城市村民较强的自主性和参与性。除此之外，城中村作为一种根植于中华数千年农业文明的地理聚落，具有特殊血缘、亲缘和地缘关系，在更新过程中对集体目标权利表达的高度重视，不仅增加了村民及村集体在多方治理联盟中的话语权，也对政府公权力的行使和企业行为起到了较好的监督和反馈作用。

脚注

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