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2023 , Vol. 43 >Issue 5: 795 - 807

DOI: https://doi.org/10.13284/j.cnki.rddl.003676

城市地理

改革开放以来中国地级市设置的空间特征及存在问题

  • 赵彪 , 1 ,
  • 庄良 2 ,
  • 王开泳 , 3
展开
  • 1. 中国社会科学院 中国边疆研究所, 北京 100101
  • 2. 华东师范大学 地理科学学院, 上海 200241
  • 3. 中国科学院 地理科学与资源研究所, 北京 100101
王开泳（1980—），男，山东滕州人，研究员，博士，博士生导师，主要从事行政区划与旅游规划研究，（E-mail）。

赵彪（1990—），男，河南新郑人，助理研究员，博士，主要从事行政区划与边疆城镇化研究，（E-mail）；

收稿日期: 2021-12-19

  修回日期: 2022-04-18

  网络出版日期: 2023-06-13

基金资助

国家自然科学基金项目“中国开发区与行政区演化的空间识别及动力机制研究”(42201249)

上海市哲学社会科学规划课题“新时代中国开发区的多尺度时空格局及其演化机制研究”(2021EGL002)

中央高校基本科研业务费项目“基于GIS与空间生产理论的中国开发区演化机制研究”(2021ECNU-YYJ006)

收起

Spatial Characteristics and Existing Problems of China's Prefecture-Level Cities Since Reform and Opening-Up

  • Biao Zhao , 1 ,
  • Liang Zhuang 2 ,
  • Kaiyong Wang , 3
Expand
  • 1. Institute of Chinese Borderland Studies, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100101, China
  • 2. School of Geographic Sciences, East China Normal University, Shanghai 200241, China
  • 3. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China

Received date: 2021-12-19

  Revised date: 2022-04-18

  Online published: 2023-06-13

Fold

本文亮点

地级市设置是中国现代化进程中社会结构转型的重大空间成果，地级市布局结构优化是深化供给侧结构性改革的内在要求，对构建科学合理的城市化格局具有重要意义。文章采用政区相似系数、标准差椭圆模型等方法，对地级市设置的空间特征及存在问题进行了探讨。结果表明：1）在空间特征方面，改革开放以来中国地级市设置受政策因素的影响较大，仍基本延续着原地区建制的空间范围，呈现自东向西、由沿海向内陆逐渐推进的趋势。2）由于设市模式的差异，在不同程度上造成地级以上行政中心设置过近、“小马拉大车”和“大马拉小车”等问题，随着城市化水平的提升，这些问题也在日益凸显。3）中国地级市空间分布生成于工业化与城镇化背景下的地域型政区，发展于城乡差异与跨界合作的战略转型，并在地域重构与尺度重组中面临区划调整的创新挑战。4）地级市设置的“空间”问题在一定程度上导致经济社会发展体制成本的提高，未来应从更大范围统筹考虑生产力布局，必要时可开展地级行政区划调整。

本文引用格式

赵彪 , 庄良 , 王开泳 . 改革开放以来中国地级市设置的空间特征及存在问题[J]. 热带地理, 2023 , 43(5) : 795 -807 . DOI: 10.13284/j.cnki.rddl.003676

Highlights

The establishment of prefecture-level cities is a major spatial achievement of the social structure transformation in the process of modernization in China. The optimization of the layout structure of such cities is an inherent requirement for deepening supply-side structural reform and is of great significance to the construction of a scientific and reasonable urbanization pattern. Using the district similarity coefficient and standard deviation ellipse model, this study discusses the spatial characteristics and existing problems of prefecture-level city setting. The results reveal the following: 1) In terms of spatial characteristics, since the reform and opening-up, the setting of prefecture-level cities in China has been greatly affected by policy factors, exhibiting a gradual trend of advancing from east to west and from coastal to inland. 2) After reform and opening-up, the addition of prefecture-level cities is an adjustment on the basis of the original regional system, including the establishment of a city, the merger of a city, promotion of a county or county-level city to a city, and so on. 3) With the development of economy and society, the "space" problem of the prefecture-level city setting has become increasingly prominent, which is closely related to the difference in the mode of city setting, resulting in the administrative centers above prefecture-level setting too close, "small horse and big cart" and other problems to varying degrees. 4) The spatial distribution of prefecture-level cities in China is generated in regional administrative districts against the background of industrialization and urbanization, developed in the strategic transformation of urban-rural differences and cross-border cooperation, and faced with the innovative challenge of regionalization adjustment in the process of regional restructuring and scale restructuring. 5) The "space" problem leads to the increase of the system cost of economic and social development to varying degrees. Therefore, the layout of productivity should be comprehensively considered in a wider scope, and the adjustment of prefecture-level administrative divisions can be carried out when necessary. The possible contribution of this study to the literature is reflected in the application of the similarity coefficient of administrative districts to reveal that "the prefecture-level city is highly similar to the original region." Moreover, the problems existing in the current setting are related to this, such as too close distance and call for great importance to the significance of the adjustment of administrative divisions of the prefecture-level city. The possible shortcomings are that the logic of such city administrative division adjustment needs to be further explored, and the analysis of the thinking path of this adjustment is insufficient. In the future, the research on relevant issues in prefecture-level cities should be strengthened. Additionally, it is necessary to change the thinking of the adjustment of the overall construction system and the internal adjustment of prefecture-level government districts, consider the layout of productive forces from a broader perspective, consider the level of administration, the scale of government districts and the spatial structure as a whole, and take comprehensive measures to meet the actual needs of national and local development.

设区市空间布局的结构问题是行政区划研究的核心内容，如何通过优化城市规模分布来提升要素配置效率和构建科学合理的城镇体系，是当前中国城镇化进程面临的重要任务。地级市（含副省级城市，下同）是省、县两级间重要的中间层级，同时兼具“城市”和“行政区划”的双重职能。无论是省直管县、扩权强县等纵向的行政体制改革，还是撤县（市）设区、撤县设市等横向城市空间布局重构，地级市都处于改革的焦点。近年来，随着人口向中心城市和城市群的快速集聚，中国长期实行的自上而下的垂直管理模式，已越来越难以满足资源要素频繁跨界流动的现实需求。深入推进以地级市为主体的城市改革，是深化供给侧结构性改革的题中之义，对于促进生产要素合理流动与高效集聚，以及增强服务能力和提高治理效能都具有重要意义。
中国市制起源于清末民初，清朝末年的上海租界是中国市制的诞生地（朱光磊 等，2017）。1921年颁布的《广州市暂行条例》，标志着中国市制实践的正式开始，广州市也成为中国近代行政区划建制意义上的第一个市。1930年南京国民政府颁布的《市组织法》，将市分为行政院辖市与省辖市2种，其地位分别相当于省和县（朱光磊 等，2017）。中华人民共和国成立后，主要采取市县分治、城乡分治的行政区划体制，“市”主要指直辖市、省辖市和专辖市，其中省辖市与地区、地级市同级。1983年起开始推行“地市合并”“市领导县”体制改革后，“省辖市”统一改称“地级市”，地级政区逐渐由虚级的地区（专区）转化为实级的地级市，地级市也逐渐由城乡分治的城市型政区演变成为城乡合治的地域型政区（杜英歌，2015）。虽然地级市作为一级政区地位的时间较短，但相关研究已在不同学科相继展开，现有研究普遍认为当前地级市设置仍明显受到历史因素的影响，如谭其骧（2019）在1991年指出“我国现行的行政区划基本上还在沿用元明清时代的区划，历代虽稍有变动，但基本格局不变”。而近30年来，行政区划调整也多为撤县设市、地区改地级市、撤县（市）设区等整建制调整，行政区划设置的基本格局仍保持不变。当前地级市的管辖范围，仍受历史上各“府”幅员的影响（高茂兵，2020）。地级市可称为“地级政区”或“统县政区”，周振鹤（2019）认为统县政区幅员自秦至宋呈现逐渐缩小的趋势，元代以后又经过一个先大后小的起伏，在实行“三级制”的时期，对统县政区幅员大小的考虑着重于行政管理效率。当前，学界普遍认为地级市管县缺乏宪法依据，对市管县、省管县的利弊进行了较多分析（才国伟 等，2011；庞明礼 等，2012；张震，2015；郑磊 等，2016）。如张震（2015）从“市”的宪法内涵切入，指出地级市在中国宪法上具有规范依据，但地级市辖县不具有宪法依据，出现了相当多规模较小、功能较欠缺的管县的市。从历史和实践经验看，省县之间的管理体制具有很强的不稳定性，变动最为频繁，学界也存在“强化地级市”和“取消地级政区”等观点，如肖金成（2004）提出了地级市是中国最重要的区域经济单元的观点，认为应通过弱化省和县级政府，强化市、镇政府来逐步减少行政层级；而华林甫等（2016）则认为应减少政区层级，取消地级政区，实行省直管县市。在全球化过程中，一些国家也在不断寻求较大尺度上最优的行政区划，以便为城市或区域赋予最优的公共任务和责任（Bakaric, 2012）。尽管每个国家在行政区划设置方面具有不同的历史和政治背景，但空间公平和空间效率始终是应当遵循的两大基本原则（Halas et al., 2017）。
综上可知，地级市产生时间较晚却发展迅速，对城镇化水平的提升起重要作用，逐渐成为行政区划研究的热点，并形成一批高质量的研究成果，但仍存在以下不足：在研究内容方面，对市管县、省直管县等“体制”问题（缪匡华，2010；才国伟 等，2011；吴金群，2016；叶冠杰 等，2018；纪小乐 等，2021）关注较多，而对地级市设置的“空间”问题关注较少，尚未理清改革开放以来中国地级市设置的空间演化过程；在研究区域方面，多集中在广东、浙江等少数地区（童宗煌 等，2004；游细斌 等，2005；李含琳 等，2017；赵彪，2022），缺乏对全国范围的长时段大尺度研究；在研究方法方面，以定性分析为主，较少结合地理信息系统进行可视化分析，缺乏基于模型的定量研究；在改革思路方面，多集中在行政层级方面，忽视了地级市空间分布产生的问题及其逻辑。近些年，以乡村地域向城市地域转变为主的县级行政区划调整，不仅具有合作关系不断增强的空间互动效应，而且还存在由竞争引起的相互制约影响（Wang et al., 2021）。跨政区的地级市空间优化设置，对于区域一体化发展、新型城镇化与乡村振兴等国家战略实施具有重要意义。鉴于此，本文在已有研究的基础上，采用政区相似系数等方法，探讨改革开放以来中国地级市设置的空间特征及存在问题，并从地级市的政区演化逻辑思考其未来区划调整的改革方向，以期为相关的空间理论和治理实践提供参考借鉴。

1 研究方法与数据来源

1.1　研究方法

政区相似系数（Administrative division similarity coefficient）。本研究采用1985和2020年中国地级政区行政区划矢量图，基于ArcGIS平台对各地级政区的面积进行测度，并按照“政区名称”字段进行空间连接，将1985年的政区面积比2020年的政区面积，得出地级政区相似系数，即1985—2020年中国地级政区面积的变动情况。并基于核密度估计法进行制图，政区相似系数为1时，表示1985年的A政区与2020年的A政区面积大小相等，没有发生变化；政区相似系数＞1或＜1时，均表示A政区的政区面积发生了变动，＞1表示面积有所减小，＜1表示面积有所增加，系数越大或越小均表示变动幅度越大。其中，核密度估计法主要是借助一个移动的单元格（相当于窗口）对点或线格局的密度进行估计。一般而言，对于数据集（X 1，X 2，X 3，……，Xn ），固定带宽的核密度估计函数公式为（刘靖 等，2009）：
fh （x）= 1 n h ∑ i = 1 n K ( x - x i h )
式中：K（*）表示核函数，满足K≥0、K（x）=K（-x）和 ∫ K ( x ) dx=1；正数h称为带宽或平滑参数，h值越大则平滑度越大，h对于所有的x∈R都为恒定的值；n表示估计点个数；x表示估计点；xi 表示样本i；x-xi 表示估计点x到样本xi 处的距离。
由于受切块设市 1的影响，对于既有地级市又有地区建制的状况，选择将地级市与地区的面积相加进行比较。如1985年时既有省辖承德市又有承德地区，而2020年时只有地级承德市，故将1985年的承德市与承德地区予以面积加总，继而进行政区相似系数测算。
标准差椭圆模型（Standard deviation elliptic model）。标准差椭圆分析可以获取地理要素的空间特征，包括中心趋势、离散和方向趋势，其构成要素包括转角（θ）、沿长轴（主轴）的标准差和沿短轴（辅轴）的标准差。转角（θ）是指在笛卡尔坐标系下x轴和y轴按照点集分布的地理方位沿一定角度旋转后，正北方向与顺时针旋转的主轴之间的夹角。其计算公式为（朱彬 等，2014；王耕 等，2018）：
         t a n   θ = ∑ i = 1 n x i ' 2 - ∑ i = 1 n y i ' 2 + ∑ i = 1 n x i ' 2 - ∑ i = 1 n y i ' 2 2 + 4 ( ∑ i = 1 n x i ' y i ' ) 2 / 2 ∑ i = 1 n x i ' y i '
σ x= ∑ i = 1 n ( x i ' c o s   i - y i ' s i n   i ) 2 / n
σ y= ∑ i = 1 n ( x i ' s i n   i - y i ' c o s   i ) 2 / n
式中： x i '和 y i '为各特征时点县级行政区几何中心距离区域重心的相对坐标； σ x和 σ y分别为沿x轴和沿y轴的标准差。椭圆的长半轴表示数据分布的方向，短半轴表示数据分布的范围，长短半轴的值差距越大（扁率越大）表示数据的方向性越明显；反之，如果长短半轴越接近表示方向性越不明显。如果为长短半轴完全相等的正圆，则表示没有任何的方向特征。短半轴表示数据分布的范围，短半轴越短表示数据呈现的向心力越明显；反之，短半轴越长表示数据的离散程度越大。同样，如果短半轴与长半轴完全相等，则表示数据没有任何的分布特征。
近邻分析（Nearest neighbor analysis）。该方法常用于寻找离某一个数据点距离最近点的距离。当输入要素的最近要素是其本身时，该要素将在计算中被忽略，并将搜索除该要素之外的最近要素。采用近邻分析计算地级市行政中心之间的最短距离（指A市政府到B市政府之间的直线距离），用以评价地级市设置的疏密程度。

1.2　数据来源

本研究对象为中国的地级市（含副省级市），行政区划矢量数据来源于自然资源部标准地图服务系统 2和中国科学院资源环境科学与数据中心 3，包括1985和2015年中国县级和地市行政边界数据，以及2020年中国省级行政边界数据。2020年中国地市级行政边界数据是在2015年地市行政边界数据的基础上，依据近年来调整情况进行人工修订获得。行政区划调整数据主要来源于民政部全国行政区划信息查询平台 4、中国行政区划网 5以及历年《中华人民共和国行政区划简册》（中华人民共和国民政部，1979—2020）。政区数量、人口等其他数据主要来源于相关年份的《中国统计年鉴》（国家统计局，1979—2021）、《新中国六十年统计资料汇编》（国家统计局，2010）以及行政区划网等。由于改革开放以前中国地级市设置多以切块设市的方式进行且称为“省辖市”，1983年“地市合并”“市领导县”体制推行后，地级市设置模式由切块设市转为以整建制调整为主。因此，考虑到矢量数据的可获得性和研究对象的可比性，选取1985和2020年2期矢量数据进行分析。研究区域为中国31个省级行政区，不包括香港和澳门2个特别行政区以及台湾省。

2 改革开放以来中国地级市设置的演化特征

2.1　时间特征

1978年以来，中国城市经济快速发展，城镇常住人口从1978年的1.72亿增至2020年的9.02亿，与之相适应的城市型政区也得以广泛设置，统县政区逐渐由以地区建制为主的地域型政区转向以地级市为主的城市型政区转换。改革开放以前，中国行政区划管理体系多为“省―地区―县”的体制架构，城市的数量相对较少，以上下级之间的垂直联系为主，这与计划经济的指令性运作保持高度一致。1978年，中国共有340个地级行政区，其中地级市有99个，占比为29.12%；到2019年，中国共有333个地级行政区，地级市数量为293个，占比为87.99%。与1978年相比，2019年的地级市占比提升了58.87%，共新增地级市194个。如图1所示，新增地级市主要集中在2003年之前，2003—2019年仅增加11个地级市，平均每年新增地级市不到1个，而1978—2003年平均每年新增地级市7.08个。与地级市快速增加形成明显对比的是，地级政区数量增长十分缓慢，增速约为2年/个，加之地级市增加的数量与地区减少的数量基本相当，且数量变动曲线高度对称，这表明大量地级市可能仍沿袭原先地区的行政区域范围。
图1 1978年以来中国地级政区数量变动状况

Fig.1 Changes of the number of prefecture-level administrative regions in China since 1978

地级市设置受政策因素的影响非常明显。由图1可以看出，改革开放以来中国地级市经历了1983和1999年2次快速增长，这与《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》（中发〔1983〕6号）、《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发〔1999〕2号）、《民政部关于调整地区建制有关问题的通知（民发〔1999〕105号）》等重要政策出台的时间节点高度一致。1983年的地级市和地区数量基本相当，但地级市数量随着相关政策的实施而开始快速增加，2003年国家指出“行政区划调整工作涉及面广，影响大，非常敏感，是复杂的系统工程，必须积极稳妥，慎之又慎，特别是要切实搞好科学论证，认真制定总体规划，不断提高科学化、法制化水平，避免盲目性和随意性” 6，自此以后，地级行政区划调整的数量开始快速减少。
综上所述，1978年以来中国地级政区经历了由“地区”向“地级市”转型的重大变革，调整时间集中在1983—2003年，地级政区调整受政策因素的影响较大，且地级市建制增加与地区建制减少的2条趋势线高度对称（见图1），表明大量地级市的空间格局仍沿袭原先地区建制的范围。

2.2　设置模式

地级市的设置模式可以进一步证明上述变化趋势。1983年，国家提出要“实行地、市合并，由市领导县”“把新兴工矿区或城镇改为市，管辖一部分农村” 7，此后地级市的数量便开始大量增加，地级市增加与地区减少基本保持同步态势（见图1）。实行“地、市合并”主要是为了充分发挥城市和乡村两方面的优势，缓解切块设市等因素导致的市县分设和城乡分割问题，推动城乡统筹发展。新增地级市的模式主要包括 8：撤地设市、地市合并、县或县级市升格设市、撤盟设市等。
由表1可知，改革开放后，新增地级市的主要模式多是在原地区（盟）建制的基础上进行调整，约占总量的80%以上，包括地区与县、县级市、地级市等建制进行合并，并以整建制转换为主，即将地区改为地级市，而将县、县级市、地级市（多为切块设市且面积较小的地级市）转化为一个或多个市辖区。对于面积较大的政区，则将原县、县级市和地级市部分转化为市辖区，另一部分转化为县。对于县或县级市升格设市模式，虽然是在非地区驻地设立地级市，但一般都在原地区的范围内进行调整，即原地区由于面积偏大而不宜整建制改为一个地级市，就在原地区范围内选择发展条件较好的县或者县级市设立新的地级市，如潮州、揭阳和汕头3个地级市都是在原潮汕地区的基础上设立的。这些特征均表明地级市设置仍延续原地区建制的基本格局，且行政区划调整多是集中在地级行政边界内部的整建制调整。
表1 “地市合并”改革后新增地级市的主要模式

Table 1 Main models of newly added prefecture-level cities

设市模式 具体含义 占比/% 典型案例
撤地设市

地区与县级市或县同驻一地且

驻地经济发展水平较高，在符合

一定标准时就可撤销地区和驻地

县级市，设立地级市并实行市管县。

 约50 “地区+县”组合型。依据改地级市后县的设置可分为“县改市辖区”“县改为市辖区和新设县”2种方式。如，广安地区+广安县=广安市（内设广安区），即广安地区改广安市、广安县改县设区；又如，丽江地区+丽江县=丽江市+古城区+玉龙纳西族自治县，即撤丽江地区设立地级市，丽江县则分为古城区和玉龙纳西族自治县。
“地区+县级市+县”组合型。依据新设市辖区数量可分为“县和县级市改设两区”“县和县级市改设三区”2种方式。如，常德地区+县级常德市+常德县=常德市（内设武陵区和鼎城区），即常德县析出地级常德市后将原县级市和县均改为市辖区；南充地区+县级南充市+南充县=南充市（内设顺庆区、高坪区和嘉陵区），即南充县析出地级南充市后将原县级市和县均改为市辖区。
“地区+县+县”组合型。撤销地区和2个县，设立地级市和2个市辖区。如，舟山地区+定海县+普陀县=舟山市（内设定海区和普陀区），即撤销舟山地区建立地级舟山市并辖定海和普陀2区。
“地区+县级市+县+县”组合型。撤销地区和多个县级政区设立成多个地级市。如，绵阳地区+县级绵阳市+广元县+遂宁县=绵阳市（内设市中区）+广元市（内设市中区）+遂宁市（内设市中区），即新设地级市后将原县级市和县均改为市辖区。
地市合并 地区和地级市同驻一地时，则合并设立地级市并实行市管县。 约25 典型案例如：九江地区+九江市（省辖市）=九江市（内设浔阳区和庐山区）+九江县+武宁县+修水县+都昌县+彭泽县+湖口县+星子县+德安县+永修县+瑞昌县。
县或者县级市升格设市 地区和县级市或县未同驻一地时，将县或县级市升格设立地级市。 约20 典型案例如：1991年潮州市（隶属于汕头地区；非地区驻地）升格为地级市，原潮州市的区域改为湘桥区和潮安县。
撤盟设市 盟和县级市或县同驻一地时，将县或县级市升格设立地级市。 不足5 典型案例如：1999年撤销地级哲里木盟成立地级通辽市，辖科尔沁区、霍林郭勒市、科尔沁左翼中旗、科尔沁左翼后旗、开鲁县、库伦旗、奈曼旗、扎鲁特旗。

注：部分案例由于区划调整过程难以明晰而无法确定其设市模式，故其占比采用约数进行表述。

2.3　沿革关系

为准确认识地区与地级市建制转换之间的内在关联，采用政区相似系数法进行论证。在对同一政区进行配对的基础上，共统计到有效样本293个，占2020年地级政区总量的88%，其中包含252个地级市，占地级市总量的86%。由图2可以看出，政区相似系数高度集中在1左右，其中，有71%地级政区的政区相似系数集中在0.9~1.1。这表明地级市的行政区划设置与原地区高度相似，除部分地级市外，大多数地级市沿袭了原地区建制的行政管辖范围。
图2 1985—2020年中国地级政区面积变动的核密度估计

Fig.2 The kernel density estimation of changes in administrative area of prefecture-level cities in China during 1985-2020

中国地级政区存在着高度的延续性和相似性，地级市是在原地区建制的基础上逐渐演化的结果，而地区建制又高度沿袭了历史上的统县政区范围。“1913年，国民党政府废除明清王朝‘府’的建制后，在省、县之间设立了‘道’”，“北伐战争结束后又改道为‘专员公署’”，“1949年新中国成立后，承袭了解放区和国统区的专署设置”，1967年“把专区改称地区”（钱其智，2000），1983年“地市合并、市领导县”改革后，地区开始逐步转化为地级市。由此可知，当前的地级市与原地区建制高度相似，地区是由专区“改称”而来，中华人民共和国成立后的专区又是“承袭”着“解放区”和“国统区”的专署设置，而中华民国时期的“行政督察专员区公署制与明清时期的‘道’有着十分密切的渊源关系”（张小稳，2010）。以晋东南地区为例（图3），自秦代以来晋东南地区在秦、西汉、东汉、西晋等朝代的统县政区（即当代的地级政区）都是上党郡，到隋代原上党郡分为上党郡和长平郡，这种行政区划格局一直保存至今（图3-f~k），尤其是泽州与现在的晋城市在行政区划上高度相似。综上可知，当前地级市行政区划格局具有高度的传承性。
图3 晋东南地区行政区划演化过程

注：本图参考文献（谭其骧，1996）绘制。

Fig. 3 Evolution of administrative division in Southeast Shanxi Province

2.4　空间特征

中国地级市设置经历了由沿海向内陆逐渐推进的过程（图4-a），设市时间在36 a以上的城市主要集中在沿海地区以及内陆的省会城市周边，而除吕梁等个别地级市外，设市时间在20 a以下的城市均位于西部省份。改革开放以来，大部分地级市的设市时间都在21~35 a，并且多位于胡焕庸线以东地区。目前，除新疆（5个）、西藏（1个）、黑龙江（1个）三省区外，中东部已不存在地区建制。
图4 1978年以来中国新设地级市的城市年龄及其分布特征

注：该图基于国家测绘地理信息局标准地图服务网站下载的审图号为GS（2020）4619的标准地图制作，底图无修改；下同。

Fig. 4 The urban age and distribution characteristics of newly established prefecture-level cities in China since 1978

由图4-b可以看出，1978年以来，新设地级市的重心明显呈现逐步向西迁移的特征，设市时间在36~42 a的椭圆明显更偏北偏东分布，随后不断向西部迁移，设市时间在0~10 a的椭圆都分布在西部地区。由此可知，改革开放后，中国地级市设置经历了从“沿海和内陆省会城市”到“中西部地区”再到“西部地区”的自东向西逐步推进的过程。
就具体区域而言，地级市设置由沿海向内陆推进的态势也十分明显。以广东省及其周边地区为例（图5），明显存在“36~42 a”“31~35 a”“11~30 a”3条等时线，其中“36~42 a”等时线以东城市的设市时间多在36 a以上，主要包括均位于沿海地区的汕头、深圳、珠海、湛江、漳州等城市，这段时间在相继撤销了佛山地区、汕头地区、湛江地区和龙溪地区的基础上，设立了地级市并实行市管县体制。“31~35 a等时线”以东城市的设市时间多在31a以上，如梅州、清远、肇庆等城市，这段时间广东省相继撤销了肇庆地区、惠阳地区和梅县地区，并在原惠阳地区县级河源市的基础上成立地级河源市，在原汕头地区海丰、陆丰两县的基础上成立地级汕尾市。“11~30 a等时线”两侧多为设市时间在11~30 a的城市，主要分布在广东省周边地区，如龙岩、赣州和郴州等市，江西、广西等省区的地改市多集中在近30 a以内。总体上，中国的地区改地级市初期主要集中在东部沿海地区，然后逐步向中西部推进，当前这波浪潮已到西部沿边地区。
图5 1978年以来广东省及其周边地区新设地级以上城市的设市时间

Fig.5 The establishment time of prefecture-level or above cities in Guangdong province and its surrounding areas since 1978

3 地级市空间分布存在的主要问题与基本逻辑

综上可知，地级市基本延续了原地区建制的空间范围。由于在设置地级市的过程中，有些城市的经济中心地位是自然形成的，也有少数城市是在各地希望升格的大环境中形成的，故而随着工业化和城市化水平的提升，地级市设置的“空间”问题开始日益凸显。

3.1　地级市空间分布存在的主要问题

3.1.1　地级以上行政中心设置过近的问题

由于在地级市设置的过程中，主要采取撤地设市、地市合并、县或县级市升格设市等方式，并且多选择经济较发达的县市进行改革 9，而这些城市往往是工矿城市或距离中心城市较近的城市，这造成部分地级市之间距离过近，即在短距离范围内存在多个地级市的问题，导致经济社会发展的体制成本增加。本研究采用近邻分析法测度了中国地级及地级以上城市与邻近城市中最近城市之间的距离，发现共19个城市与周边城市的最近距离不足30 km，其中鄂州市与黄冈市距离不足10 km，距离在50 km以下的城市共有65个，占设区市总量的1/5以上。如图6所示，最近邻距离＜50 km的城市主要集中在长三角、珠三角以及辽宁省等沿海地区，中西部地区多分布在省级政区边界处。地级市空间距离过近，使中心城市的腹地相互重叠，不可避免地会出现争夺人口、土地等生产要素的问题，随着城市间人口和产业联系日益密切，经济社会发展的体制成本也将快速提升。
图6 地级及地级以上城市与周边城市的最近距离

Fig.6 The nearest distance between prefecture-level cities and surrounding cities

以西安－咸阳为例，两市行政中心之间的直线距离不足25 km，由此产生了诸多问题，主要体现在：1）西安市中心城区人口压力过大。由于与咸阳距离过近，西安难以跨过渭河向北发展，而西安向南约30 km则是秦岭保护区，因而人口和产业在中心城区过度集聚，难以向外有序疏解。新城区、碑林区和莲湖区一共才92 km2，却集中了超过200万的常住人口，人口密度＞2万人/km2，存在明显的人口压力过大的问题。由于中心城区管理压力过大，不得不采取设置功能区等方式进行疏解，既包括中心城区内部集中的3个市辖区以及多个功能区（如城墙管委会、火车站管委会等），以及市里各委办局“条条部门”的垂直管理，也包括跨渭河向北设置的西咸新区。2）西咸新区管理体制不顺。虽然西咸新区已归西安市管理，但部分区域在行政区划意义上仍属于咸阳市管辖，国家按行政区划制定的各种指标、规划、任务、补贴等难以直接下达到西咸新区，加之西咸新区地跨西安市和咸阳市，两市的地铁、公交以及道路等基础设施在衔接上也存在一些问题，不同程度地增加了两市之间的要素流通成本。3）咸阳城市衰落问题。西咸新区归西安市管理后，咸阳市辖区东、北、南三面被西安市包围，仅直管秦都区和渭城区的4个街道，自身发展的空间和潜力都相对有限（赵彪，2019）。2010—2020年，咸阳市常住人口由489.5万人降至396.0万人，常住人口减少93.5万人，城镇化率仅为55.44%，且比全国平均水平低8.45%，全市人户分离人口占常住人口总量的23.04% 10，这都表明咸阳城市发展正面临多重挑战。

3.1.2　“小马拉大车”与“大马拉小车”的问题

由于在地区改地级市的过程中，多考虑将地区所在地或经济发展较好的县或县级市升格，而这些城市往往分布在中心城市周边，距离中心城市较远的地区（尤其是省界地区）往往难以受到中心城市的辐射，进而会产生“小马拉大车”与“大马拉小车”的问题。“小马拉大车”是指地级市辐射带动能力有限，无法带动所辖县市的经济社会发展，主要包括2种情况：1）在地级市设置的过程中，将部分经济实力较弱的县或县级市升格为地级市，而设立后的地级市又无法有效带动地区经济发展，这类城市在市管县体制下一般具有更突出的“市刮县”“市卡县”等问题；2）由于部分区域地级市建制较少，一个地级市管辖范围过大，而在地改市、地市合并时由于多种原因仅设置了一个地级市，造成部分县（市）难以辐射带动。如陕西的农业大市渭南市，对渭北地区的合阳等县的辐射作用十分有限，难以有效推动关中平原东北部地区工业化和城市化水平的提升。“大马拉小车”是指在地改市之后，由于部分市辖区发展相对缓慢，而在地级市内部存在一个发展速度较快的县或者县级市，更是加剧了市县之间的矛盾问题，如浙江的金华市和义乌市之间的体制矛盾。
综上，在地级市设置的过程中，改革开放前后呈现2种不同的设置模式，改革开放前多是切块设市的模式，而改革开放后则以整建制调整为主，这是导致当前地级市设置问题的重要因素。一方面，是地级市设置过近的问题。由于两个地级市距离过近，容易产生两城市腹地重叠、发展空间受限、协调成本偏高等问题，抬高了经济社会发展的体制成本，如两市距离过近常会出现人口流动频繁的现象，但由于分属两市，使两地之间的公共服务设施往往难以有效满足现实需求。另一方面，是“小马拉大车”与“大马拉小车”的问题。由于在新设地级市的过程中，多采用地市合并等方式进行，故难以有效识别潜在的经济增长极，这使部分地级市出现了市弱县强、弱市带多县等“小马拉大车”问题，以及强市带少县等“大马拉小车”问题，提高了行政区与经济区协调的难度和成本。此外，切块设市模式还导致了郊区（县）包围城区、市县同城等问题，如许昌市魏都区被建安区包围，晋城市城区被泽州县包围并且泽州县长期寄治在晋城市城区。改革开放前设立的省辖市大多存在此类问题，包括广州市（番禺县）、杭州市（余杭县）和南京市（江宁县）。这种郊区（县）包围城区的“蛋黄结构”，造成城市与农村之间的人为分割，容易产生中心城市发展空间不足、城乡公共服务均等化水平难以提升等问题。

3.2　地级市空间分布存在的主要逻辑

空间和尺度是解释行政区划的2个重要关键词。作为空间政治经济学的前沿理论，空间生产、尺度重组、地域重构等马克思主义地理学理论不断得到国内学者的引介和应用（殷洁 等，2013；庄良 等，2019）。空间的生产主要是指资本、权力和阶层与空间之间相互作用和影响的过程，尺度重组则是指权力和控制力在不同尺度之间的变动，而资本不断重复的去地域化和再地域化的2个过程通常被称为地域重构（Harvey, 1973; Brenner, 1999; Shen, 2007）。行政区划中的尺度重组实质上是指特定行政区空间对资本控制力的尺度转移，如国家借助尺度重组促进地级市权力与制度的重新安排乃至城市空间结构的转变。全球化导致行政空间和地理尺度成为社会博弈的关键场所，不同等级的政区也是被不同社会阶层主体占领的空间，其空间范围大小不一。国家通过划定省市县的多尺度政区边界，将范围较大的行政区域划分为更多较小且等级化的地域单元，从而使各级政府之间实现自上而下的权力配置和自下而上的权力集中，进而提高国家的行政效率和治理效能。可见，地级市等行政区划调整的策略与手段即是国家为使某一政区得以尺度重组或地域重构而发生的治理实践。中国在相互交织的全球化与地方化过程中，“国家－省区－地市－区县”多尺度行政区划的地方条件仍对全球化起着至关重要的作用。资本等要素通过权力附着在有界且相对静止和固定的政区空间，进而实现地域化、去地域化以及再地域化的过程。因此，城市政区的空间规模不是恒久固定的，而需按照其发展的程度、内容、相对重要性及相互关系而不断重新定义、竞争和重建（Swyngedouw, 2018）。作为空间治理政策工具的行政区划本身就是一种重要资源（Feng et al., 2021）。本研究认为中国地级市的行政区划调整有其内在的空间政治逻辑（图7）。国家在快速推进工业化与城镇化的实践中，加快实现了虚级的城市型政区向实级的地域型政区转变。特别是改革开放以来，在开发区与行政区政策的交互驱动下，地级市逐渐成为地级行政区的空间主体并呈现城乡二元的“中心－外围”空间结构。伴随着乡村地域（以县和县级市等县级行政区为主）向城市地域（以市辖区为主）的快速空间转变，地级市的城乡差异表现为明显的核心－边缘、东中西向和南北向的空间格局。加之地方产业发展过程中的城市间或区域内的合作趋势日益凸显，跨界合作成为地级市优化行政区划调整的重要诉求。特别是在新型城镇化与乡村振兴、区域一体化国家战略与“一带一路”倡议等背景下，地级市亟需通过区划调整的创新思路，破解其行政中心设置过近、“小马拉大车”与“大马拉小车”等主要问题。
图7 中国地级市行政区划调整的空间逻辑

Fig.7 The spatial logic of administrative division adjustment in China's prefectural-level cities

当社会发展的不平衡和不充分矛盾不断积累以及要素的跨界流动发生阻滞时，城市空间必须实现适当转型以促进产业和人口等要素的尺度重组。与此同时，行政区划使得权力解绑于原先的社会经济关系并重新进行地域重构，最终通过地级市的阶段性优化调整实现新的空间生产。未来的行政区划调整工作应重视考虑提升地级市合理的规模效应以及区域之间的互动效应，地级市的政区优化设置更应在一定程度上尊重开发区等功能性城市区域的边界与范围。

4 结论与讨论

本研究采用政区相似系数、标准差椭圆等方法，探讨了地级市设置的空间特征及存在的问题，得到的主要结论包括：1）中国地级市基本延续了原地区建制的空间范围，受政策因素的影响较大，且多是在地级市、县级市或县的基础上进行的地区改地级市，明显呈现自东向西、由沿海向内陆逐渐推移的过程；2）改革开放后，新增地级市多是在原地区（盟）建制的基础上进行的调整，包括撤地设市、地市合并、县或县级市升格设市、撤盟设市等；3）随着经济社会的发展，地级市设置的“空间”问题开始日益突出，，主要包括地级以上行政中心设置过近以及“小马拉大车”与“大马拉小车”等问题，这与地级市设置的过程密切相关；4）在工业化与城镇化快速发展的过程中，地级市逐渐成为实级的地域型政区，并呈现出城乡二元的“中心－外围”空间结构，导致不平衡不充分矛盾不断积累以及要素的跨界流动发生阻滞，城市空间必须实现适当转型以促进产业和人口等要素的尺度重组，这是地级市行政区划调整的基本逻辑；5）中国经济社会发展正在突破地级行政边界的限制，地级市设置的“空间”问题在不同程度上增加了经济社会发展的体制成本，应适时开展地级行政区划的调整改革。
中国地级市空间分布生成于工业化与城镇化背景下的地域型政区，发展于城乡差异与跨界合作的战略转型中，并在地域重构与尺度重组中面临区划调整的创新挑战。与传统的西方国家不同，中国行政区划制度具有自身的历史演化逻辑，行政区划建制设置的布局直接影响着经济发展、社会稳定和行政效率的提升，科学合理的行政区划调整对解放和发展生产力具有重要影响。随着城市化水平的快速提升，基于传统地区建制基础上的地级市设置，越来越难以满足新阶段的发展需求，在不同程度上存在地级市数量多、距离近、建制缺失以及规模结构不合理等问题，亟需从战略层面进行顶层规划。应改变整建制调整、地级政区内部调整等思路，从更大范围统筹考虑生产力布局，对行政层级、政区规模、空间结构进行整体思考，针对国家和地方发展的实际需求进行综合施策，提出城市问题的一揽子解决方案，成熟一个、推动一个，必要时可开展跨地级边界的行政区划调整。这对调整和优化中国经济空间结构，在更大范围内集中、有效、合理地配置生产要素，支撑经济社会高质量发展具有重要的现实意义。本研究可能的文献贡献体现在运用政区相似系数揭示了“地级市与原地区高度相似”，而当前地级市设置存在着距离过近、小马拉大车等问题均与此相关，最后提出并呼吁未来应高度重视地级市行政区划调整的重大意义；可能存在的不足是地级市行政区划调整的空间逻辑与创新思路有待具体深化，在今后的研究中应加强对地级市相关问题的研究。

脚注

1 指将历史上的州府驻地即后来的省政府或地区行署驻地的一小块地域划出设市，驻地所在县仍然保留，加之历史上的州府或行署驻地同时也是县城驻地，故在设市后很容易出现市县同城、县包围市的问题。

2 http://bzdt.ch.mnr.gov.cn/

3 https://www.resdc.cn/Default.aspx

4 http://xzqh.mca.gov.cn/map

5 http://www.xzqh.org/html/

6 《民政部关于加强行政区划调整的科学论证和规划工作的通知》（民函〔2003〕73号）。

7 《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》（中发〔1983〕6号）。

8 数据来源：本研究依据行政区划调整案例进行逐年统计获取。

9 《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》（中发〔1983〕6号）指出“把新兴工矿区或城镇改为市，管辖一部分农村”；《中共中央办公厅、国务院办公厅关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知》（中发〔1983〕44号）指出“现有的地辖市中，有的在经济上和其他方面都已有相当规模（如工业产值在四亿元左右，非农业人口在十五万左右），并且很有发展前途。为了更好地发挥这些城市的作用，可以将其升格为省、自治区辖市”。

10 数据来源包括：咸阳市统计局. 2011. http://tjj.xianyang.gov.cn/tjgz/tjxx/201107/t20110728_544229.html；http://tjj.xianyang.gov.cn/tjgz/tjxx/202105/t20210528_544242.html。中国政府网. 2021. http://www.gov.cn/xinwen/2021-05/11/content_5605791.htm。

赵 彪：构思全文、数据处理、论文撰写与修改;

庄 良：理论和方法指导;

王开泳：论文修改与提升指导。

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