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2025 , Vol. 45 >Issue 12: 2209 - 2223

DOI: https://doi.org/10.13284/j.cnki.rddl.20250241

政治地理

磨憨—磨丁跨境经济合作区空间“管治魔方”研究

  • 葛旭瑞 , 1 ,
  • 钱镜帆 2, 3 ,
  • 李灿松 , 1, 3 ,
  • 潘莹 1, 3 ,
  • 雷竣超 4 ,
  • 周绍聪 5
展开
  • 1. 云南师范大学 地理学部，昆明 650000
  • 2. 云南大学 国际关系研究院，昆明 650091
  • 3. 西南联合研究生院，昆明 650092
  • 4. 华南师范大学 地理科学学院，广州 510631
  • 5. 宁夏大学 地理科学与规划学院，银川 750021
李灿松（1980—），男，教授，博士，主要研究方向为民族地理、南亚东南亚地缘政治与地缘经济，（E-mail）。

葛旭瑞（1997—），男，安徽铜陵人，博士研究生，研究方向为跨境经济研究，（E-mail）；

收稿日期: 2025-04-15

  修回日期: 2025-09-01

  网络出版日期: 2025-12-25

基金资助

云南省西南联合研究生院科技专项基础研究重大项目(202302AO370007)

云南省哲学社会科学创新团队(2023CX02)

国家自然科学基金项目(42101231)

收起

Study on the Spatial "Governance Magic Cube" for the Mohan-Boten Cross-Border Economic Cooperation Zone

  • Xurui Ge , 1 ,
  • Jingfan Qian 2, 3 ,
  • Cansong Li , 1, 3 ,
  • Ying Pan 1, 3 ,
  • Junchao Lei 4 ,
  • Shaocong Zhou 5
Expand
  • 1. Department of Geography, Yunnan Normal University, Kunming 650000, China
  • 2. Institute of International Relations, Yunnan University, Kunming 650091, China
  • 3. Southwest Joint Graduate School, Kunming 650092, China
  • 4. School of Geography, South China Normal University, Guangzhou 510631, China
  • 5. School of Geography and Planning, Ningxia University, Yinchuan 750021, China

Received date: 2025-04-15

  Revised date: 2025-09-01

  Online published: 2025-12-25

Fold

摘要

跨境经济合作区是中国与沿线国家经贸合作的重要载体，厘清其空间管治机制对区域高质量发展和国内国际双循环有效推进具有重要意义。文章基于新区域主义理论，以磨憨—磨丁跨境经济合作区为例，通过半结构访谈等方法，解构磨憨—磨丁跨境经济合作区空间管治机制，结果表明：1）空间尺度维度上，磨憨—磨丁跨境经济合作区实现了从“边缘口岸”向“国际节点”的跃迁，其空间结构呈现由邻近化向网络化和加速化发展的趋势；2）治理演化维度上，合作区经历了从“地方主导试验”到“国家战略统筹”再到“跨国嵌套协同”的递进式转型。通过政策试错、制度调适与规则固化，逐步形成了时序嵌套的治理机制，推动跨境治理实现由行政分割向制度整合的根本性转变；3）多元主体维度上，合作区的治理模式由单一政府主导转向多元主体互动，跨境治理体系日益多样化，组织间的合作与互动变得更加复杂且具有动态性；4）发展效应维度上，合作区通过推动产业链协同升级和资源的高效配置，进一步强化其在国家与国际网络中的枢纽地位，逐步发展成为连接区域发展与制度创新的重要平台。

关键词： 新区域主义; 边境; 管治机制; “管治魔方”; 磨憨—磨丁跨境经济合作区

本文引用格式

葛旭瑞 , 钱镜帆 , 李灿松 , 潘莹 , 雷竣超 , 周绍聪 . 磨憨—磨丁跨境经济合作区空间“管治魔方”研究[J]. 热带地理, 2025 , 45(12) : 2209 -2223 . DOI: 10.13284/j.cnki.rddl.20250241

Abstract

Cross-border economic cooperation zones are vital platforms for China's economic and trade engagement with neighboring countries. It is imperative to clarify their spatial governance mechanisms to promote high-quality regional development and foster dual domestic–international circulation. Grounded in the theoretical perspective of new regionalism, this article constructs an analytical framework called the "Governance Magic Cube" to examine the governance mechanisms of cross-border economic cooperation zones. The framework explores four interrelated dimensions: spatial scale, governance evolution, multi-actor participation, and development effects. Taking the Mohan-Boten Cross-border Economic Cooperation Zone as a case study, this study conducted an empirical analysis of its spatial transformation, institutional restructuring, and actor interactions. Based on the policy milestones represented by the 2015 Joint Master Plan and the 2022 administrative transfer to Kunming, this study divides the Cooperation Zone's development trajectory into three stages: local, national, and international. Through semi-structured interviews, land-use data analysis, and multi-source documentary materials, the study provides an integrated interpretation of the zone's spatial dynamics and governance logic. The findings indicate that: 1) Spatial scale: The Mohan–Boten Cooperation Zone has undergone a substantive leap from a "marginal border port" to an "international node." Its spatial structure, initially characterized by a linear "corridor-style" pattern extending along the Kunming–Bangkok Highway, with the twin ports of Mohan and Boten as core anchors, is now evolving toward a more networked, accelerated spatial configuration. 2) Governance evolution: The cooperation zone has experienced a progressive shift from "locally led experimentation" to "national strategic coordination," and eventually toward "transnational nested collaboration." Through policy trial and error, institutional adjustment, and the consolidation of regulatory rules, a temporally nested governance mechanism has gradually emerged, facilitating a fundamental transformation in cross-border governance from administrative segmentation to institutional integration. 3) Multi-actor participation: The governance model has shifted from a single government-led approach to a more interactive configuration involving multiple actors, including national authorities, local governments, enterprises, and social organizations. This shift has led to an increasingly diverse and dynamic cross-border governance system, where inter-organizational collaboration has become more complex, fluid, and multidirectional. 4) Development effects: The cooperation zone has strengthened its role as a strategic hub within national and international networks by promoting the coordinated upgrading of industrial chains and efficient allocation of resources. As a result, it is steadily evolving into a key platform linking regional development with institutional innovation. Overall, the study argues that cross-border economic cooperation zones operate as open systems shaped by spatial proximity, institutional forces, and social networks. Their governance mechanisms exhibit phased transitions, structural reconfiguration, and actor collaboration emerging from the synergistic interaction of spatial expansion, institutional restructuring, and multi-actor engagement. This study enriches research on cross-border regional governance and offers new insights into the evolutionary pathways of such zones under multi-scale, multi-actor conditions. In practice, it highlights the need to strengthen coordination among spatial planning, institutional alignment, industrial organization, and social governance, and to promote a shift from infrastructure-driven growth to institutional synergy and functional deepening, thereby enhancing the strategic role of cooperation zones within China's broader opening-up framework.

Key words： new regionalism; border region; governance mechanism; "Governance Magic Cube"; Mohan-Boten Cross-Border Economic Cooperation Zone

跨境经济合作区既是一个特殊的地理单元，又是双边合作的有机整体，在区域发展和稳边固边等方面都是政府机构及学者关注的重点（刘曙华 等，2021）。跨境经济合作区作为两国边境毗连区由“落后闭塞”向“开放高地”转型的动态区域（郭垠宏 等，2023），已成为政治学、地理学和经济学等研究的热点和重点。自沿边开放战略实施以来，中国已有19个跨境经济合作区相继成立，相关部门高度重视跨境经济合作区的高质量发展。党的十九大提出优化区域开放布局（习近平，2017），党的二十大进一步提出推进高水平对外开放，强调建设更高水平开放型经济新体制，凸显跨境经济合作区发展的重要性（习近平，2022）。然而，由于地缘特征的特殊性、经济环境的差异性以及参与主体的多元性，导致合作区在发展过程中面临政策优势趋弱（胡伟 等，2020）、发展空间受限（梁明，2017）、管理权限掣肘（贺璟寰 等，2023）等一系列问题。多重问题的交织与叠加降低了跨境经济合作区的溢出和辐射效应。因此，深入剖析跨境经济合作区管治机制，不仅可从本源上厘清其内在逻辑，丰富新区域主义理论研究，也可为国内国际双循环格局的构建、促进沿边地区经济增长乃至保证区域协调高质量发展等提供重要依据。
近年来，跨境经济合作区的研究已受到广泛关注，并涌现大量成果。既有研究内容涵盖3方面：1）理论探讨，侧重于跨境经济合作区的概念（马博，2010）、内涵（全毅，2015）和目标（卢小平，2016）等，为该领域研究理清了界限。2）发展机制研究，以理论分析为主、从多学科多视角对跨境经济合作区的发展特征和机制等进行解析。有学者指出，跨境经济合作区具有多民族聚居、封闭和开放的双重性统一体特征（涂裕春 等，2016），同时具有易形成产业多样性（Sousa, 2013）、贸易便利化（张云，2022）、投资吸引力强（詹小颖，2015）的特点，导致跨境经济合作区的发展易受法律环境（杨茜茜 等，2018）、贸易投资政策（刘曙华 等，2021）、基础设施建设（Prytula et al., 2019）和地缘安全（Hataley & Leuprecht, 2018）等要素的综合影响而呈现复杂性（Brunet-Jailly, 2022）。3）困境治理研究，针对目前跨境经济合作区存在的制度不健全（黄朝阳，2020）、营商环境不完善（胡超，2019）、基础设施落后（Trippl, 2010）以及所面临的“尺度困境”等（宋周莺 等，2020）问题，一些学者提出了多层次治理结构模型（赵忠龙，2021），并细化了各治理路径，强调在发展机制（陈艳华 等，2019）、软硬件支持体系（崔日明 等，2022）、产业对接（刘曙华 等，2021）、边界效应（王赞信 等，2018）等方面需进一步的优化和体系化。尺度上，主要选取某个边境经济合作区展开，如莱茵河跨境合作区（Renner et al., 2018）、中越跨境经济合作区（宋泽楠，2017）、磨憨—磨丁跨境经济合作区（宋周莺 等，2020）、图们江跨境经济合作区（徐哲俊 等，2016；李晓玲 等，2024）等，为跨境区域发展提供实证经验。方法上，主要集中于定性的案例研究（宋周莺 等，2020）、问卷调查（徐哲俊 等，2016）、比较分析（Perkmann, 2007）、实地调研法（董晓芳 等，2024）等。回顾相关文献发现，既有研究为本文提供了丰富的理论基础和实践经验。但仍存在不足之处：1）实证研究主要从某一理论或某一时间段浅显剖析，缺乏对跨境经济合作区的多尺度长时段的综合考察；2）已有研究主要就跨境经济合作区的时间过程、存在困境及治理等进行分析，局限于单一要素流动，缺乏跨境经济合作区的空间发展过程和管治机制剖析。因此，从新区域主义理论视角对跨境经济合作区进行系统研究，有助于解析内外驱动力下跨境经济合作区空间演变特征和管治机制，为跨境经济发展研究提供新的研究视角和方向。
鉴于此，本文立足新区域主义理论，构建跨境经济合作区“管治魔方”分析框架，并以磨憨—磨丁跨境经济合作区为案例展开实证研究。以2015年中老签署总体方案、2022年昆明托管磨憨为契机，将磨憨—磨丁跨境经济合作区发展时间段划分为地方口岸阶段（2002—2015年）、国家枢纽阶段（2015—2022年）、国际节点阶段（2022年至今）3个阶段。通过对政府、企业和居民的调研访谈，结合土地利用数据构建空间属性数据库，运用“管治魔方”系统解析合作区的主体治理结构与空间演化机制，以期为跨境经济合作区空间优化和“双循环”提供科学支撑。

1 理论基础与模型构建

新区域主义理论在全球化、分权化和新自由主义时代背景下顺势而生，特指一系列关于区域整合、合作与治理的理论观点，旨在揭示和预测国际政治中不同地区间合作和整合的动态（Hettne, 2006），为“劣势区域”经济发展提供新路径，摆脱传统政策所形成的“依赖发展”与“不发展”的两难困境。相较于以国家为中心、强调制度性合作的传统区域主义，新区域主义更注重跨界经济网络、制度安排与社会文化的多维互动，是一种嵌套于多重尺度、流动空间与多元力量博弈中的区域建构逻辑。当前，新区域主义理论主要呈3方面特征：1）基于区域主义研究视角的现实主义与自由主义等理论的综合化（郑先武，2006），强调从政治、经济和社会内聚力的角度解读新区域主义，结合现实主义、区域主义与相互依存理论，来解析区域主义的本质（Borzel, 2016），并倡导通过区域内部协同与区域间联动，以包容性、可持续性和差异化为导向，实现区域整体性发展与空间正义。2）立足于区域主义实践，强调区域一体化发展模式归因于一种开放多维度的中央自上而下和地方自下而上的动态互动（Keuffer & Horber-Papazian, 2020），体现多层次、多类型、多维度和多元主体共存的复杂特征（邓婷婷 等，2017）。随着区域化和去边界化等趋势的加剧，国家间一体化程度加深，为了共同利益（经济发展、边界稳定）自发形成某种区域联盟或成立跨境经济合作区，而这种形成和成立不单是简单的2个区域堆积叠加，而是以“流动空间”与“网络节点”的方式存在，成为贸易、资本、信息等多元要素高频流动的平台，具备跨尺度嵌套与空间秩序重构的能力（苗长虹 等，2002；张紧跟，2010；冷志明 等，2011）。3）新区域主义超越了以国家为中心的单元主义视角，强调国家、地方政府、企业、社会组织与跨国机构等多元主体在区域制度设计、资源配置与认同建构中的互动共生（Gómez-Mera, 2008）。区域治理日益呈现高度网络化与协作化的“多元主体治理”特征（Casula, 2024），研究范式也从专注于产业—空间演化的因果关系讨论向制度体制以及区域认同所扮演的角色等方向转变，这摒弃了传统的“管治”，转而聚焦于协作治理，国家不再是唯一主导者，社会组织、公众与国际机构等参与主体在区域制度设计与治理实践中的作用日益凸显（刘祺，2017）。
综上，新区域主义理论被视为研究跨境经济合作和跨境治理的重要理论支撑，不仅由于新区域主义理论开放、多元内涵正好契合跨境经济合作区的发展现状，而且其主张“跨界”合作，打破界域壁垒，强调区域全面、协调、可持续发展等，与跨境经济合作区建设理念不谋而合。作为一种制度嵌套灵活、空间组织开放、主体结构多元、发展目标复合的理论体系，新区域主义为理解当代跨境经济合作区等区域性制度平台的治理逻辑提供了新视角和方法。本研究借鉴刘海猛等（2019）提出的关于城镇化与生态环境“耦合魔方”的基本概念与理论框架，并结合新区域主义相关理论，据此，以新区域主义导向下的“管治魔方”模型重构为切入点，从空间尺度、治理演化、多元主体和发展效应4个维度切入，剖析在新区域主义语境下合作区治理逻辑的协同性、演化性与差异性，以构建一种更具动态性、弹性与可复制性的跨境区域治理分析框架（图1），并进一步识别和解析合作区空间系统中各要素之间的交互机制及其演变特征。
图1 新区域主义导向的“管治魔方”模型重构示意

Fig.1 Schematic diagram of reconfiguring the "Governance Magic Cube" model under a new regionalism framework

本研究将合作区视为一个高度嵌套、互动反馈的多维开放系统，并将其结构抽象为“3×3×3”立方体形态的“管治魔方”（CHNC）。每个小立方体（CHNC-c）代表一个具体的空间单元或功能节点，构成“空间—治理—主体—效应”的联动分析体；而放大后的立方体（CHNC-c'）则进一步划分为自然、经济、社会、文化等多要素交互作用的复杂子系统。每个立方体内部包含多个小球（1, 2, 3, ……, i），分别代表不同的作用因子，小球之间通过相互作用，实现正向或负向反馈联动。系统外部通过输入输出箭头与外界连接，展现合作区在人流、物流、信息流与政策流等方面与外部系统的交互与嵌套关系，从而揭示该空间系统所具有的开放性、适应性与演化性特征（王涛 等，2021）。具体地，空间尺度维度上，关注区域尺度跃迁引发的功能重组与边界重塑过程，重点考察空间邻近性、流量强度与功能区整合情况，特别是核心区与腹地、口岸与周边的空间互动关系，以揭示跨境经济合作区在地理邻近性与跨尺度交互方面的动态演化过程。治理演化维度上，强调制度调整、政策介入及治理主体变动对治理结构所产生的重组效应，同时探讨政策稳定性（如昆明托管引发的权限重构）与制度厚度（即法律与民间规则的嵌套深度）对治理模式从“碎片化”向“协同性”跃迁的推动作用。多元主体协作维度上，分析地方政府、边民、企业等多元行动者之间的协同治理机制，进而揭示制度嵌套与行动逻辑之间的互动关系。发展效应维度上，在前3个维度基础上，综合评估跨境合作区在经济增长、社会融合等方面的表现，强调通过经济发展水平、产业联动强度及民生项目数量等表征指标，实现对区域发展绩效的多维度评估。

2 研究区概况与方法

2.1　研究区概况

中老磨憨—磨丁经济合作区是“一带一路”倡议下的第二个跨境经济合作区，依托天然的地理接壤，通过政策协同、产业互嵌和设施联通，构建了独特的跨境共生发展体系。该合作区依据2015年签署的《中国老挝磨憨―磨丁经济合作区建设共同总体方案》（以下简称《共同总体方案》） 1，规划了总面积为21.23 km2的核心区（中方4.83 km2、老方16.4 km2）。后续规划中，中国确定了4.83 km2为核心区，并新增了29.84 km2的扩展区。特别是在昆明托管磨憨镇后，合作区的产业呈提质增效态势。合作区跨越中国云南磨憨和老挝磨丁，凭借国家级陆路口岸优势，依托昆曼大通道、泛亚铁路中线及澜湄水道的立体交通网络，形成了“两国双园”的空间布局。如产品在磨丁生产，在磨憨经济合作区加工，并通过中老铁路向国内外运输，形成了跨境经济合作区的“前店后厂”发展模式。这种跨境合作区的共生发展不仅重塑了传统边境经济地理格局，还成为中老命运共同体建设的典型实践。

2.2　方法

数据与资料主要来源于实地调研及半结构性访谈，采取半结构访谈与分层抽样相结合的方法（颜梅艳 等，2021），构建覆盖“政府-企业-居民”三元主体的立体化访谈网络。分2个阶段（2021年4月和2023年7月）对云南商务厅、勐腊县政府、磨憨—磨丁经济合作区管理委员会、出入境接待大厅、磨憨边民互市场等8个职能部门进行政策协同机制访谈（每个部门30~60 min），了解磨憨口岸及其社区的实际情况。同时，对磨憨镇的企业（如中铁二局玉磨铁路、国际物流公司、报关公司、酒店等）及凤凰新村、磨憨村、尚勇村等村民进行访谈，每人访谈时长为10~30 min。采用滚雪球抽样法寻找符合要求的被访者，了解村民对磨憨—磨丁跨境经济合作区建设前后变化及其影响。此外，本文还综合利用大量二手资料，涵盖中老两国公开及内部的政府报告、官方与民间文件、统计年鉴等多种文献。磨憨—磨丁缓冲区数据基于已有研究（肖池伟 等，2019），来源于空天院全球30 m土地利用数据和全球10 m土地覆盖数据，并分别提取2000—2015、2017—2024年磨憨—磨丁口岸15 km缓冲区土地利用类型分布信息，分析缓冲区的土地利用类型变化情况。

3 跨境经济合作区“管治魔方”四维分析

3.1　空间尺度维度：尺度跃升与物理边界弱化

对2000—2015和2017—2024年的土地利用遥感数据与磨憨口岸人流、物流、交通流数据进行分析，结果显示：磨憨—磨丁跨境合作区经历了从“边缘口岸”到“国家门户”再到“国际口岸城市”的尺度跃升，其空间结构呈现“边界邻近化－功能网络化－流动加速化”的典型特征。具体而言：
地方口岸阶段（2000—2015年）。磨憨－磨丁的空间结构以磨憨和磨丁双口岸为核心，沿昆曼公路形成线性延伸的“条带式”格局（肖池伟 等，2019）。磨憨受中国边贸政策红利驱动，以口岸为中心的功能区不断向国内延伸，空间扩张主要依赖本地资源整合；而磨丁则由于老挝基础设施薄弱，空间扩展相对滞后，森林覆盖率下降5.1%，不透水表面面积从2000年的0.12 km²增至2015年的1.67 km²，年均增长率仅为14.6%（表1）。
表1 2000—2015年磨憨—磨丁缓冲区土地利用变化趋势

Table 1 Spatial change trend of land use in the Mohan-Boten buffer zone during 2000-2015

土地利用

类型

 2000年 2005年 2010年 2015年
中国 老挝 中国 老挝 中国 老挝 中国 老挝
灌溉农田 0.18 0.04 0.18 0.04 0.19 0.04 0.19 0.04
沼泽地 0.01 0.02 0.01 0.02 0.01 0.02 0.01 0.02
森林 265.73 262.04 264.06 257.39 260.25 252.69 257.35 248.70
草地 0.97 2.76 0.89 2.75 0.9 2.67 0.82 2.63
灌木地 96.04 132.34 96.75 136.81 99.56 140.9 101.02 144.25
不透水表面 0.6 0.12 1.64 0.31 2.59 1.01 4.10 1.67
水体 0.04 0.46 0.04 0.46 0.07 0.47 0.08 0.47
自2003年，香港开发商租用老挝磨丁21 km²土地建设跨境经济贸易区，标志着磨丁依托地理邻近性进入开发阶段。此时，磨憨—磨丁跨境流动要素主要集中在初级农产品贸易上，物流从2009年的38.13万t增至2015年的158.81万t，年增幅为52.75%（表2）。然而，空间交互局限于边界两侧的近距离辐射。合作区的功能限制在两国边境内，体现“地理邻近锁定”效应—要素流动高度依赖空间距离衰减规律（Boschma，2005）。
表2 磨憨口岸人流、交通流、物流

Table 2 Passenger flow, transport flow, and cargo flow at the Mohan port

年份 人流/万人次 交通流/万次 物流/万t
2008 64.01 9.88 32.81
2009 61.22 11.33 38.13
2010 67.09 16.66 61.97
2011 61.66 18.22 76.41
2012 64.31 19.65 91.18
2013 75.24 27.17 113.92
2014 96.00 35.35 153.15
2015 116.72 37.04 158.81
2016 119.63 37.19 150.16
2017 145.87 42.89 201.97
2018 153.71 41.98 248.16
2019 173.27 46.91 347.13
2020 46.86 23.86 322.00
2021 30.22 20.03 352.23
2022 26.86 17.39 308.23
2023 129.37 28.06 348.77
2024 73.00 34.25 478.00

注：数据来源于《中国口岸统计年鉴2008—2024》、云南省商务厅及新华网。

国家枢纽阶段（2015—2022年）。随着2015年《中国老挝磨憨—磨丁经济合作区建设共同总体方案》的签署，叠加“一带一路”倡议的不断深化，特别是2021年中老铁路全线贯通，使磨憨—磨丁之间的铁路运输时间压缩至12 min，显著拉近了两地的时空距离。推动要素流动方式从“地理邻近依赖”转变为“制度关联驱动”，标志着合作区进入快速发展阶段。空间结构的变化亦有直观体现：磨憨一侧不透水表面从2017年的10.50 km²增至2022年的14.85 km²，6年内平均增长6.90%。根据规划，磨憨—磨丁跨境经济合作区将依托现有资源，构建多元化产业体系。磨憨一侧集中布局了合作区围网区、磨龙商贸物流园、火车站城市中心区和南坡国际产能合作区等4个组团，而磨丁一侧，在老挝政府授权下，由海诚集团获得特区运营权并启动“磨丁新城”建设，规划了国际商业金融会展中心、国际文化旅游度假产业、国际保税物流产业和国际教育医疗四大产业，其不透水表面面积亦从2017年的4.02 km²增至2022年的6.25 km²。同时，老挝政府授予磨丁口岸第三国人员入境签证权，并将磨丁海关前移至边境线后5 km处，形成了“境内关外”区域，在边防口岸设立磨丁专用通道，实现与中老“单一窗口”制度的嵌套整合。该机制借助中国技术标准与老挝行政框架的有机融合，提升了通关效率，同时也使空间互动范围显著扩大。以“蔬菜换榴莲”产业链为例，中国磨憨的冷链物流园与老挝磨丁的农产品加工园通过“封闭连接”（保税直通）和“错定连接”（跨境冷链专线），实现生产要素的跨尺度重组，在空间上形成“种植―加工―贸易―消费”的全产业链条。这种网络化互动不仅突破了传统边境地带的物理限制，还借助RCEP框架下的关税互惠、原产地规则等制度创新，使合作区的空间影响力扩展至中南半岛腹地。2015年以后，中国与东盟建成了自由贸易区，中国对老挝459种商品免除关税等，从而带来磨憨-磨丁跨境人流、物流的跃升。以磨憨口岸为例，其人流、交通流与物流量从2015年的116.72万人次、37.04万次、158.81万t，分别增长至2019年的173.27万人次、46.91万次、347.13万t（见表2）。随着“境内关外”机制与专用口岸通道的建立，合作区的空间边界呈制度化跨界治理特征，边界不再是阻隔，已成为跨域资源整合与功能嵌套的平台。
国际节点阶段（2022年至今）。2022年昆明托管磨憨标志着磨憨合作区发展进入新阶段。磨憨的行政级别由边境县跃升为国家门户城市，其功能定位也随之升级为国际口岸城市，成为面向南亚、东南亚的重要辐射支点（宋涛 等，2022）。昆明王家营西站与磨憨铁路口岸实现联动运营，有效缩短查验时间，智慧口岸建设加快推进（杨单璇 等，2025），货物通关效率显著提升，停留时间从72 h压缩至4 h。磨憨依托“磨憨口岸+昆明腹地”的功能网络，跨境产业链逐步成型，相关产业载体加速建设，如南坡国际产能合作区已引入五华、禄劝等地的项目。到2024年，不透水地表面积较2022年增加了5.49 km2，口岸物流量较托管前增长0.55倍，年交通流量达34.25万次。另外，磨丁借助RCEP的正式生效及中老铁路的开通，被老挝列为“国际陆港新都市”，并与磨憨协同发展，共同打造跨境产业链枢纽。值得注意的是，合作区在迈向国际节点的过程中，其空间尺度并非简单外延扩张，而是在国家内部关键节点如昆明市托管磨憨的牵引下，实现跨境与国内多层级空间的协同重构（图2）。
图2 磨憨—磨丁跨境经济合作区空间多元互动结构

Fig.2 Spatial multiple interaction structure of the Mohan-Boten Cross-Border Economic Cooperation Zone

3.2　治理演化维度：由碎片治理走向协同统筹

治理演化维度体现了磨憨—磨丁跨境经济合作区在制度与政策互动中的非线性动态重组过程，其核心特征是由制度碎片化逐步迈向协同治理的演进逻辑，反映治理结构对内外部扰动的响应能力与适应机制的深化。通过对合作区3个阶段所涉及的政策（图3）进行梳理，揭示该治理演化的路径与特征。具体而言：
图3 磨憨—磨丁跨境经济合作区形成过程

Fig.3 The formation process of the Mohan-Boten Cross-Border Economic Cooperation Zone

地方口岸阶段（2000—2015年）。合作区治理呈现碎片化特征，并伴随着渐进式的制度探索。中老双方通过“尝试－调适－制度化”的渐进路径，实现了地方政策实验与国家战略部署的时序嵌套。1993年，磨憨－磨丁口岸获得中老两国批准正式设立；2002年，《中国与东盟全面经济合作框架协议》的签署推动区域合作框架初步成型，磨憨—磨丁口岸开始被纳入广泛的区域制度网络。2003年，老挝设立磨丁经济特区，与中国磨憨边贸区升级形成政策呼应；随后云南—老挝北部合作工作组机制的建立为跨境政策磨合提供了试验场。2004年，中国批准磨憨口岸开展口岸签证业务，赋予其入境签证与跨境劳务办证权能，标志着制度授权范围由“货”拓展至“人”。2006年，云南省设立磨憨经济开发区，国家在边民证制度、跨境结算等方面提供柔性支持，拓展了地方制度实验的空间。2010年，中老两国签订了《中国磨憨－老挝磨丁跨境经济合作框架协议》，初步构建了跨境制度合作框架。在该阶段，合作区治理依赖于低强度的制度支持与基础性制度协同，如2004年中国取消对202种老挝农副产品的关税等。尽管基础设施建设和边民流动仍较有限，但远期合作愿景已嵌入政策顶层设计，空间变迁呈现政策驱动的长期积累效应，体现显著的时间滞后性与路径依赖特征。
国家枢纽阶段（2015—2022年）。随着国家战略的正式实施，治理范式由地方探索跃迁至国家主导，合作区治理体系发生结构性重组，进入制度重构与央地协同并进的阶段。2015年中老签署《共同总体方案》，确立“两国一区”管理框架，标志着合作区从地方尺度嵌套上升至国家战略统筹。2016年国务院批复同意设立跨境合作区，并成立了合作区联合协调理事会，形成中老中央政府、地方政府及合作区管理委员会三级联动的工作机制，并进行了制度化安排，协调理事会由中国商务部和老挝计划投资部的副部长担任主席，云南省和琅南塔省的副省长担任副主席，凸显了央地联动与双边嵌套并行机制，有效地提升制度执行力与协调效率。治理方式日益依赖非正式制度工具，如中老联合协调理事会、“国门会议”、“界碑会议”、“工作联席会议”等中介机制，通过“软规制”实现制度适配与多元组织间的信息协调。此时，中国和老挝高层自上而下推动跨境合作区空间要素的加速集聚，自然环境、交通设施、政策红利等力量在时间上形成互动反馈。磨憨长期受制于地形“峡谷地带，沟谷纵横，坡度较大”空间特征、生态红线管控等因素，相关制度创新与招商引资力度相对滞后；伴随着2019年云南省成立省领导小组，明确合作区作为省级政府机构并给予财政倾斜，计划于2020—2024年每年提供1亿元综合财力补助，同时磨憨被纳入RCEP原产地规则试点，成为首批进口药品生物制品指定口岸，彰显政策流与产业链联动集成的能力。磨丁，老挝政府则在土地、关税、投资便利化方面推出灵活政策组合，如《缅甸特区法》强调免除建筑材料和进口商品关税、提供长期税收优惠、廉价土地、高度投资自由度，甚至为大额投资者提供老挝公民身份等。同时，此外，磨丁依托由海诚集团主导的经济特区管理模式，大幅提升了政策响应速度和要素整合能力。尽管这种治理方式在疫情初期实现了快速扩张，但在疫情高峰期，受边境封控和产业结构单一的影响 2，磨丁面临显著压力，暴露出制度柔性不足以及对单一主体过度依赖的问题。相比之下，磨憨在该阶段虽然推进节奏较慢，但借助国家制度性资金支持与制度的持续迭代，逐步积累了韧性治理能力，为后续制度集成打下坚实基础。
国际节点阶段（2022年至今）。2022年，昆明市正式接管磨憨镇，开启“省城托管”模式，推动磨憨国际口岸城市建设，成为治理体制结构性重构的关键转折点，由此完成了从“政策碎片”向“制度拼图”的转变。托管机制赋予地方政府跨越原有行政层级的协调权限，制度协调与治理集成能力逐渐增强。云南省同步下放30余项行政职权，扩大托管区的管理审批权限，显著增强了区域制度的厚度与政策可及性。在此基础上，“四区叠加”机制有效整合自贸试验区、综合保税区、经开区与跨境合作区的功能，为企业提供“一照多址”的跨区域运营便利，构建起制度联动与空间复合的一体化运行平台。随着沪滇协作机制的持续推进，资金、政策与要素在该阶段实现了高度互动，进一步强化了制度协同的现实基础。2024年，磨憨共引进39个新产业项目，总投资达10.96亿元 3；同时，云南磨憨开发投资集团以“管委会+公司”模式联合中央企业推进109个重点项目，总投资超过100亿元，充分展现国家主导下制度与市场融合发展的协同逻辑。在这一治理格局中，地方政府不再只是资源的分配者，更成为制度创新与资本运作的复合型行动主体。数字化治理体系也初见成效，智慧口岸与“铁路快通”系统将水果通关时间从72 h压缩至4 h，年货运量达314.8万t，同比增长18.7%。数字平台深度嵌入制度执行与空间管理过程，推动形成“制度-技术-空间”三位一体的协同治理格局。同时，老挝一侧的磨丁经济特区也进入深度开发阶段，不仅积极响应中方号召，参与口岸综合提升改造项目，还与中国达成中老铁路“一地两检”的便利通关机制，推动中老省级双边沟通会议常态化，建立起长期有效的工作机制，标志着中老跨境治理已由“政策互动”迈入“制度整合”的跃迁阶段。

3.3　多元主体维度：由政府主导向多元互动演进

多元主体维度是解析磨憨—磨丁跨境经济合作区空间治理结构的关键视角，集中反映了国家、地方政府、企业、社会组织等多层级、多类型主体在特定发展目标导向下的互动机制与权责配置格局。合作区的组织系统呈跨层级、跨制度与跨文化的复合特征，可归纳为中央政府、地方政府、企业组织与社会组织4类核心主体。通过对主体参与度、权力合作关系的系统分析，揭示合作区多元主体互动的动态机制与演化路径（图4）。研究发现：
图4 不同阶段中老磨憨—磨丁经济合作区的多元主体结构

Fig.4 Structure of multiple subjects in the China-Laos Mohan-Boten Economic Cooperation Zone at different stages

地方口岸阶段（2000—2015年）。合作区多元主体间的治理体系尚处于初级状态，组织间互动呈碎片化特征。磨憨以勐腊县地方政府为主导的基础设施建设与边贸事务，治理结构依托“市－县－镇”纵向行政层级，辖区内包括中小型边贸企业和边民个体；而国企与社区居民则多处于响应性、被动性地位，正式参与水平较低。1993年，磨憨口岸被国务院批准为国家一类口岸；2000年被云南省确立为边境贸易区，标志着以口岸功能提升为核心的资源整合阶段开启。2013年，云南省政府进一步支持磨憨跨境经济合作区与经济开发区的建设。磨丁则由琅南塔省地方政府和中央主管部门分层统筹，行政碎片化较为严重，互动机制滞后。在该阶段，中老双方虽展开初步合作，但限于信息交换与事务性协作，制度差异（如关税制度不对称）进一步加剧治理间的制度错位与反馈滞后性。
国家枢纽阶段（2015—2022年）。合作区逐步从地方主导向多层嵌套协同的治理模式转变，跨主体协作网络逐步形成，组织体系日趋完善。磨憨—磨丁经济合作区管委会、磨丁经济特区管委会及中老联合协调理事会等多层级协调机制相继建立，构建起“国家—地方—企业”多层互动网络，显著提升联动频率。尤其自2016年《中国—老挝磨憨—磨丁经济合作区共同发展总体规划（纲要）》实施以来，双方在通关、开发、招商与公共服务等领域形成较为清晰的责任划分与利益博弈机制。磨憨方面，国家政府通过“一带一路”倡议与合作区政策推动形成政策流，省级政府统筹资源配置，国企如中铁国际集团主导基础设施建设，协作模式趋向制度化、层级化整合；磨丁方面，则形成“政企融合”治理模式，老挝政府授予海诚集团90年特许经营权，并由其董事长兼任特区管委会主任，老挝计划投资部官员任副主任（宋周莺 等，2020）。除国防与外交事务外，合作区享有高度自治权，海诚集团直接行使土地开发、招商与审批权限，合作区治理呈高度制度嵌套与政策反馈加速的特征。
国际节点阶段（2022年至今）。随着中老合作不断深化，中国“国家—地方”的多尺度运行格局逐步明晰，老挝“中央授权—特区公司”体制也在快速演进，合作区空间治理呈现由“双边驱动”向“多元互动”转变的趋势。磨憨一侧，国家政策主导与地方执行机制日益清晰。2022年，昆明市成立“推动磨憨国际口岸城市建设发展工作领导小组”，整合地方行政资源，推动协同治理效率。昆明市与中国中铁共建云南磨憨开发投资集团公司，作为合作区唯一投资开发主体，负责园区管理、招商引资与配套建设。云南鹏傣贸易、三连制衣、卓阳能源及化港农牧等企业陆续入驻合作区，逐步形成以国有企业、其他企业为支撑的发展格局。伴随着磨憨边民互市场的建成并投入运营，边民通过“互联网+边民互市”、全国统一版贸易管理系统以及“边民拼车”等机制，深度参与各类贸易活动，边民经济逐步转向制度内嵌型的合作机制。截至2023年上半年，磨憨边民参与互市贸易151 935人次，边民合作社累计收益约151.94万元 4。而在磨丁，经济特区仍由老挝政府领导，海诚集团负责建设。到2023年，磨丁经济特区陆续引入中泰等国企业，涉及进出口贸易、加工制造、科技研发、生物制药等领域，而老挝本土企业参与度依然较低，形成“外向强－内生弱”的结构体系，进一步揭示跨国治理中资源能力与结构嵌套的不均衡性。整体上，合作区主体结构已从“国家—地方—企业”三维主导转变为“国家—地方—企业—社会”四维协同体系，治理结构日趋复合、多元且流动。从机制上看，多元主体的互动并非简单的利益分配，而是形成了一种“跨制度协商网络”。政府提供制度供给与跨境协调，企业推动要素跨界流动，居民通过跨境生活实践实现制度落地，三者共同构成合作区的“社会嵌入式治理机制”，使跨境合作从政策驱动逐步转向关系驱动与网络驱动。

3.4　发展效应维度：因子激活由低频走向高频

发展效应维度强调合作区作为一个开放性、嵌套性和反馈性的空间系统，在不同阶段所表现出的经济增长、社会民生等多维度综合绩效，是前3个维度共同作用的结果和外在表现，在特定的空间结构和互动关系（空间尺度维度）中发生；同时这些效应也受治理规则与演化过程的引导和约束，并最终通过多元主体的具体行为、合作与冲突得以实现。基于磨憨—磨丁合作区的发展实践，并结合“管治魔方”中“空间—治理—主体—效应”联动结构和CHNC-c'的多要素系统，分析其在不同阶段的发展效应特征（图5）。结果表明：
图5 磨憨—磨丁跨境经济合作区发展效应特征示意图

Fig5 Schematic diagram of the development effects of the Mohan-Boten Cross-Border Economic Cooperation Zone

地方口岸阶段（2000—2015年）。合作区处于初始探索期，区域空间结构以边贸流通为主导，经济增长路径表现为产业链短、附加值低、要素联动性弱。“管治魔方”系统中各因子激活度较低，经济功能分化尚不明显。尽管中老边民往来较为频繁，但互动形式以民间交往和每个月的6、7、8固定的双边赶摆日为主，互动深度较浅（谢晓霞，2021）。磨憨在政策推动下逐步完善基础设施，如昆曼高速、公路口岸货运通道和商贸设施等。然而，2008年，磨憨进出口贸易值为18.32×107美元，远低于云南省一级公路口岸的平均水平（21.90×107美元）（中国口岸协会，2009）。而磨丁由于“黄赌毒”等问题长期未得到有效治理，商业停滞、旅游萧条，导致空间发展失衡，跨境系统互动程度有限。
国家枢纽阶段（2015—2022年）。自2015年被纳入国家级发展战略以来，磨憨—磨丁逐步由传统边境口岸转型为区域性枢纽，经济与社会内生动力不断被激活。在经济层面，初级贸易逐步被以产业链为导向的集聚模式取代，加工、仓储、物流等节点功能显著增强，区域产业网络初具雏形。磨憨经济合作区建设了磨憨站、新国门等项目，磨丁经济特区由海诚集团主导开发，自2016年底启动建设，截至2021年，已建成磨丁经济特区免税购物中心、物流园区和交通枢纽等项目，同时吸引了来自中国东北、云南等地的投资者，初步形成了区域性的集聚效应。然而，由于疫情的影响，磨丁项目施工经历了复工又停工的波折，如中老铁路老挝段外部供电项目 5。在社会层面，跨境人口结构日益多元，形成了以建设工人、服务人员与投资者为主体的复合型流动群体。访谈得知，截至2021年，磨丁约有80%的人口为中国人，而磨憨也吸引了大量老挝劳动力进入服务与运输行业。此外，在“合作社+农户”机制和“一带一路”倡议的共同推动下，村级经济合作社、跨境职业培训及医疗合作等“软连接”网络逐步成型，社会系统的嵌套结构日益稳定，构建起较为完整的社会服务平台。
国际节点阶段（2022年至今）。自2022年昆明市托管磨憨镇以来，磨憨—磨丁跨境经济合作区发展进入高度组织化、系统化与平台化阶段，经济增长维度表现出显著的产业跃迁与资本汇聚特征。经济层面，磨憨园区累计完成固定资产投资达100亿元，是托管前6年总和的16倍，园区经营主体增长至5 932户，人口从2万人跃升至4万人 6，合作区引入跨境电商、“关银一KEY通”等数字通关金融工具，以及高效的口岸基础设施，推动从传统边贸向现代枢纽经济转型；在乡村振兴方面，通过“村社共建”模式，拓宽了农民增收路径，也有效打通了产业与乡村之间的发展连接，推动城乡融合。在社会治理领域，托管后逐步构建起“以城带边、以城兴边”的系统化协同机制，昆明市五区一市分别对口帮扶6个边境行政村，推进现代化边境幸福村建设。其中，安宁市牵头的磨整村精品示范项目顺利启动，成为协同推进的典型案例。教育服务体系方面，昆明市通过选派名校支教干部、设立名校分校，系统提升边境学校的管理水平与教师素质，推动区域内教育资源的联动扩散。同时，中国江苏信息职业技术学院与磨丁共同设立“苏辛培训中心”，为老挝方提供职业技能培训，弥补其教育资源短板，初步构建起跨境多边协同的区域教育体系（Song et al., 2024）。另外，司法调解机制、消费者协会跨境共建等一系列治理创新举措陆续落地，显著提升了居民生活的制度保障与治理协同性。2024年，云南省昆明市消费者协会与老挝琅南塔省经济特区管委会在昆明磨憨共同签署了《中国—老挝磨憨—磨丁经济合作区跨境消费纠纷调解合作协议》 7，为区域法治与消费维权提供制度支持。在生态环境建设方面，合作区设立了磨憨生态保护区与磨丁森林保护区，并通过编制生态监管计划、建设小流域综合治理工程等举措，不断强化生态反馈机制，确保区域高质量发展与生态保护同步推进。
总之，磨憨—磨丁跨境经济合作区空间的形成与发展是在政策驱动、市场机制与主体行为多重力量的交互中逐步显现的，是在时间、空间、组织维度上相互影响、相互交融的过程，其发展效应也会随之产生方向性的调整。

4 结论与讨论

4.1　结论

本文基于新区域主义理论，构建了跨境经济合作区空间“管治魔方（CHNC）”分析框架，并从空间尺度、治理演化、多元主体和发展效应4个维度进行深度探讨。主要结论为：
1）空间尺度维度：磨憨—磨丁跨境经济合作区实现了从“边缘口岸”到“国家门户”，再到“国际节点”的尺度跃升，边界功能由阻隔向联通转化。其空间结构也由以磨憨和磨丁双口岸为核心，转向跨境与国内外多层级空间的协同重构，呈现“邻近化—网络化—加速化”的演进特征。
2）治理演化维度：磨憨—磨丁跨境经济合作区经历了从地方主导的政策试验，向国家主导的统筹治理，再到跨国嵌套治理的演化过程。中老双方通过“尝试—调适—制度化”的渐进路径，实现了地方政策实验与国家战略部署的时序嵌套，逐步形成了边境治理从碎片化向协同化、从行政分割向制度整合的转型路径。
3）多元主体维度：磨憨—磨丁跨境经济合作区的管治主体由地方政府逐步转向“国家—地方—企业—社会”四维协同体系，组织互动也由碎片化走向多元协同。合作区逐渐形成了“国家赋权、地方推动、企业执行”的协作机制，推动多元主体、跨尺度的治理形态日益成型。
4）发展效应维度：合作区带动了口岸经济、互联互通设施和跨境产业链等多个领域的协同跃升，培育了现代冷链物流与加工制造等产业集群，促进了区域资源要素的高效配置与规模重构，有效地提升了中老边境地区在区域与国际经济网络中的枢纽地位与辐射能力，成为推动区域一体化发展的关键支点与制度创新的重要平台。

4.2　讨论

结合本研究结论，提出以下建议：1）跨境空间重构本质是政治尺度的体现，昆明托管机制正是国家权力通过行政尺度重组，以破解“边境治理碎片化”问题的典型实践。建议进一步强化省级协调层级在合作区治理中的统筹功能，同时推动老方加强与地方节点城市（如琅勃拉邦、乌多姆赛）之间的纵向协同，构建双向“托管—协作”机制，提升跨境区域的制度整合力与治理覆盖范围。在此基础上，探索建立跨境社会参与平台，如吸纳边民和跨境劳工代表进入合作区治理讨论机制，增强治理的包容性与在地合法性。2）推动“硬件—制度—技术”的三重协同发展，畅通边界通道，实现跨境空间功能的跃升。建议继续强化中老铁路等基础设施对“硬边界”的压缩效应，同时深化制度层面的协同与创新，如推广RCEP规则适用与数字边民证制度，借助技术手段推动口岸智慧化转型和中老双语法规数据库建设，消解制度与文化壁垒。3）构建“空间—治理—主体—效应”的闭环机制，进一步深化新区域主义中“管治魔方”的运转逻辑。昆明托管所引发的制度性变革与口岸城市产业链的形成，充分反映合作区治理结构与发展效应之间的高度关联。建议以制度演化为主线，推动空间组织模式与主体互动机制的协同演化，如构建跨境产业链协作平台、推进“边民共生区”建设、探索“共建—共管—共享”的机制创新，最终形成治理体系与发展效应之间的良性循环。
本文基于“管治魔方”模型研究了跨境经济合作区的机制，并提供了其空间布局与重构的基础数据，为后续研究提供新视角。研究发现，跨境合作区的发展呈现显著的复杂性与多维性，其管治机制的演变不仅映射出区域经济一体化的阶段性特征，也深刻反映了国家战略、地方治理、资源要素流动以及社会文化互动等多重因素的共同作用与相互制约。从理论建构看，“管治魔方”模型通过“空间—治理—主体—效应”四维联动分析体，将跨境合作区抽象为一个高度嵌套、动态反馈的开放系统，通过“小球互动”机制识别关键驱动因素与障碍节点。但该模型仍存在局限：1）结构高度抽象，对实证数据及指标体系提出较高要求，尤其在“小球”因子的界定和作用强度测量上仍需深化；2）其结构性优势相对弱化了对政策过程、非正式制度与突发性事件的解释力。因此，“管治魔方”更适用于治理主体多元、政策尺度多层嵌套、跨界流动强烈的合作区情境；对于行政体系单一、外部嵌套程度较低的区域，其适用性仍需进一步检验。此外，本研究对跨境经济合作区多元主体的诉求和内在逻辑关联相对不足。在强调跨境合作区多尺度协同与制度弹性的同时，也必须承认，合作区内部存在多元主体的差异性诉求与潜在博弈。调研发现，政府注重发展战略与区域一体化，企业侧重政策激励与投资效益，居民则更关心就业与民生。这些差异在实践中可能表现为制度摩擦或利益张力，未来可进一步探讨如何在资本逻辑与本土逻辑之间寻求更深层次的平衡，从而为跨境合作区的可持续发展提供更具操作性的治理经验。

1 https://www.km.gov.cn/c/2023-09-25/4779769.shtml

2 https://jclao.com/laos-could-lose-millions-with-closure-of-boten-border-crossing/

3 https://kmtb.mofcom.gov.cn/dyyzh/art/2025/art_5d119fbca692454e9a2647cb48ea0b52.html

4 http://yn.news.cn/20230809/2cfa37206d5e47748806fbc8ab5ee50a/c.html

5 http://yn.people.com.cn/BIG5/n2/2020/0713/c378439-34151802.html

6 http://www.yn.xinhuanet.com/20250318/84406ffe3f954ed494ac658dca1bb033/c.html

7 https://dianchi.km.gov.cn/c/2024-06-26/6896290.shtml

葛旭瑞：负责论文撰写及修改；

钱镜帆、李灿松：论文总体设计与指导、基金支持；

潘 莹、雷竣超、周绍聪：参与研究过程、插图制作以及文章修改。

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