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Tropical Geography >

2021 , Vol. 41 >Issue 4: 760 - 768

DOI: https://doi.org/10.13284/j.cnki.rddl.003355

Assessment of the Implementation Path of Urban Renewal from the Perspective of Interest Coordination: A Case Study on Guangzhou Urban Village Redevelopment

  • Maoying Deng , 1 ,
  • Cefang Deng , 2
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  • 1. Urban Planning Research Center of Zengcheng District Guangzhou City, Guangzhou 511300, China
  • 2. Department of Civil Engineering, University of Macao, Macao 999078, China

Received date: 2021-05-17

  Revised date: 2021-06-15

  Online published: 2021-08-16

Fold

Highlights

During the processes of stock land redevelopment, appropriate profit allocation is key to promoting the implementation of urban renewal. Meanwhile, its intricate, multi-participant interest games tends to obstruct the progress of urban renewal programs. Many scholars have studied the various types of interest conflicts among different stakeholders, their game models, and cooperation patterns of urban renewal. However, studies on how to effectively coordinate the diverse demands of multiple stakeholders and solve the problems of profit allocation management derived from the land value increments in different urban renewal stages are insufficient. By reviewing the development of Guangzhou urban renewal policies and their impact on the profit allocation pattern in practices during the past decades, this study clarifies the intrinsic interrelationships among the interests of local governments, investors, and original owners in urban renewal, as they struggle to maximize their benefit. Using Guangzhou urban village redevelopment as an example, this study summarizes the interest concerns and difficulties in urban renewal implementation in terms of value orientation, identification of rights and interests, and management system. Simultaneously, it proposes an innovated urban renewal implementation path of interest coordination based on public priority, profit sharing, co-planning, and co-management. In the coming reserve planning era, to progress urban renewal programs, not only the financial balance but also other comprehensive impact factors should be well-considered. Further studies on multi-dimension and whole-process implementation path of urban renewal in the field of interest coordination could make the planning decisions and working scheme more feasible, which promote urban regeneration.

Cite this article

Maoying Deng , Cefang Deng . Assessment of the Implementation Path of Urban Renewal from the Perspective of Interest Coordination: A Case Study on Guangzhou Urban Village Redevelopment[J]. Tropical Geography, 2021 , 41(4) : 760 -768 . DOI: 10.13284/j.cnki.rddl.003355

改革开放以来，在快速城镇化背景下，中国多数城市的建设规模急剧扩张，衍生出如土地资源大量消耗、土地供需矛盾突出及建设用地利用效率低下等系列城市发展问题。城市更新作为一种在经济、社会、环境品质等各方面对建成环境进行改善提升的手段（Roberts, 2000），自二战后兴起于西方国家，并于20世纪80年代传入中国（王世福 等，2017；2019）。从早期吴良镛“有机更新”概念的提出（吴良镛，1994），到近年来突破城市规划学及建筑学范畴，在经济学、管理学、社会学等多学科的发展（李剑锋，2019），城市更新在不断地实践探索中具有了更为多元、深刻的内涵。
自2008年起，随着土地资源供应日益紧张及生态文明战略的推行，中国城市建设从“增量扩张”转向“存量挖潜”（周婷婷 等，2013；田莉 等，2020），面临更多分散的权属主体及错综复杂的权益关系。城市更新作为突破“存量时代”城市发展瓶颈及保障土地供应的重要手段，在关注建成环境物质空间改善的同时，更重要的应是协调解决更新过程中多方参与主体对增值利益再分配的矛盾（邹兵，2013；王世福 等，2017；2018）。为此，不少学者就更新过程中多方参与主体的利益关系和博弈模型进行了大量研究，如张京祥等（2012）的城市更新社会空间正义准则，指出空间正义的城市更新需保障市民、政府及市场之间话语权对等，以平衡三方的利益关系；彭恺（2018）的治理型城市更新模式，提出通过对城市更新相关利益主体的角色重塑，实现空间增值收益共享；何深静等（2008）通过对我国城市再发展实践中关于城市更新政企间的 “增长联盟”造成的社会后果的分析，提出城市更新应鼓励社区参与及公共参与等。但如何在更新实施中更有效地统筹土地增值收益，解决实践中利益再分配的管理难点，仍有待更深入地探索。2009年起，广州开展“三旧”改造实践探索，通过制度设计、政策创新等方法，协调参与主体的利益诉求，从而改善城乡人居环境，推动产业转型升级，提升城市综合竞争力；但另一方面也因繁复的利益矛盾，更新过程中增值利益分配不均、倒逼规划、挤兑公共利益等各种纷争凸显。其中，在快速城市化及城乡二元制度下产生的“城中村”，由于城乡户籍和土地管理的差异，其改造具有利益关系繁复、历史遗留问题多样、管理存在自发性和盲目性等特征。城中村在物质形态方面与城市交错融合，在人居环境、市政配套设施及社会管理等方面则与城区存在明显差距，是城市更新中最为复杂、棘手的类型（左为 等，2015；万成伟 等，2020），需要更深入地研究。
综上所述，正确认识城中村改造中多方参与主体利益矛盾的规律，明确更新实施中的规划管理难点，是进一步完善城市更新政策实施路径和管理手段的关键。因此，本文以广州“城中村”改造为例，从相关主体博弈的视角出发，分析城市更新政策演进中利益分配格局的变化，揭示影响城市更新中利益格局再平衡的因素与难点，提出城市更新利益统筹的对策与建议，为下一步开展以实施为导向的城市更新工作提供策略参考。

1 城市更新中的利益博弈

1.1　城市更新的三方利益主体关系

城市更新作为对存量土地再利用的一种途径，是城市社会经济发展到一定阶段的必然现象，其核心是对现状复杂的权属进行整合后再开发（邹兵，2013），实现“利益的再平衡”（王世福 等，2017）。重构利益格局时，各方参与主体作为理性经济人，为谋求自身利益最大化进行复杂的利益博弈（赵艳莉，2012），过程中各方的决策行为相互作用（姜克芳 等，2016），直至获得新的动态平衡。在更新实施中，核心利益博弈主体可大致归纳为地方政府、开发商及村集体（村民）（赵艳莉，2012；左为 等，2015）（图1）：地方政府作为公共利益代表，是决策者、监督者和协调者，期望通过其行政权力的行使及法定规划的优化，获取实现城乡差距缩窄、城市品质及竞争力提升的用地保障和资金支持；开发商代表市场力量，是投资者及具体再开发工作的实施者，希望通过投入市场资金，以远低于传统“招拍挂”模式的门槛标准获得土地开发权（田莉 等，2017），在更新前后地租差异中牟取利润最大化（丁寿颐，2019）；村集体（村民）是最直接的利益相关者，主动或被动地参与更新，由于其收入主要依赖集体分红及所持住房的租赁（田莉，2018），普遍追求通过所持资产换取有利于自身利益最大化的拆补安置标准或资金补偿，以及未来可持续获取收益的保障。理想情况下的城中改造是平衡三方主体利益诉求的多方共赢结果：地方政府推动城乡融合、促进城市可持续发展，开发商获得利润回报，村集体（村民）获得厘清权属、解决历史遗留问题、实现资产升值的机会，乃至长远发展的可能。
图1 城中村全面改造中三方参与主体利益博弈关系

Fig.1 Illustration of the interrelationships among three relevant stakeholders in the interest game of urban village redevelopment

1.2　城市更新政策演进下利益分配格局的转变

城市更新的难点在于增值利益的再分配（杨璇，2020），需通过制度创新、政策设计、规划配套等手段来平衡多方利益诉求，而不能单纯依靠空间设计来实现。
广州的更新政策随着实践探索不断调整演进，王世福（2017）基于主导主体差异把城市更新工作划分为市场驱动、政府包办以及政府主导3个阶段，姚之浩等（2017）则基于管治模式将其归纳为福利型、社团型、管理型以及引导型4个时期。从多方主体利益博弈的角度，可将政府、开发商及村集体的利益分配格局转变归纳为以下4个阶段。

1）政企经济效益拉锯期

20世纪八九十年代，为缓解地方财政的资金压力，地方政府逐步引入市场资金参与危旧房改造（王世福 等，2017）；但在房地产开发模式的主导下，城市更新往往通过“大拆大建”实现。市场主体的逐利行为使局部地块的建设量大幅提升，对周边公共服务及市政设施的容量造成挑战（田莉 等，2017；郭旭 等，2018），随之引发的烂尾楼、拆迁费拖欠等社会问题亦反映出该时期对原权属人利益、公共利益难以保障的困局。2003年，广州禁止开发商参与改造项目（袁利平 等，2010；姚之浩 等，2017）。2006年，危破房改造的相关政策出台，广州首个旧城改造试点项目以政府包办模式开展，市区财政及私房业主共同承担改造费用以推进有机更新，但因资金压力该模式难以大范围推广；同年，在广州“中调”战略及亚运会筹备等契机下，猎德村被纳入“城中村”改造试点，初次探索基于地方政府、村集体及市场主体三方合作的存量土地再开发模式（王世福 等，2017）。
该时期城市更新的利益博弈主要集中在地方政府与市场主体之间，两者关系经历了从依赖到停滞再到谨慎前进（郭旭 等，2018）的过程，原权属人即村集体更多处于被动参与改造的角色上。政府与市场主体主要通过对规划指标的博弈，完成地区更新的落地，在此过程中，过多将焦点集中在项目落地方面，缺少对公共利益的关注，造成更新地区周边一定的城市运营压力。

2）三方经济效益开放期

2009年，为响应广东“三旧”改造战略决策，广州出台以《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》为核心的“1+3”旧改政策。通过政策创新，政府首次放松对土地一级市场的垄断（田莉 等，2017，2018；郭旭 等，2018），对市场及原权属人放权，鼓励多种模式实施改造，调控多方参与主体之间的利益再分配，提高了市场和原权属人的主导权，扭转其对改造缺乏动力的局面。2009—2012年，原权属人和市场资本对改造工作的积极性大幅提高，3年间共25个旧村改造项目获批（姚之浩 等，2017）。但由于改造仍以房地产主导为主，呈自下而上、零星改造的特征(田莉，2018)，对推动城市整体发展作用不大，逐利式开发所衍生的利益分配不均衡、公共产品难落地等负面阴霾日益积重（丁寿颐，2019；田莉，2018）。
2012年，广州出台《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》，旧村自行改造渠道收紧（姚之浩 等，2017），政府管治力度加强。这一方面有利于城市整体发展的综合统筹；但另一方面，与原权属人及市场主体意图通过自主改造路径以获得大部分土地增值收益的利益诉求相冲，三方拉锯，改造陷入僵局（田莉 等，2017）。在此阶段，大量城中村改造的方案编制工作陆续开展，但实施效率不高，主要原因在于多方主体博弈中关于增值收益以及责任分配的原则与方式不清晰，未能达成一致的更新结果。基于此，后续城市更新工作中，围绕可分配规模核定、参与主体形式、方案实施路径等方面开展相应的研究与实践探索。

3）三方多元利益平衡期

2015年，政策优化后的“三旧”改造转向更综合的城市更新体系。同年，广州成立城市更新局，并出台了以《广州城市更新办法》为核心的新“1+3”政策文件，提出“利益共享、公平公开”原则。通过划定城市更新片区，创新微改造、土地置换，明确旧村复建规模总量的核定，细化旧村改造过程中针对引入合作企业、改造模式等的系列准则与措施，调节三方参与主体之间的利益分配。
该时期“引导性”的更新管治（姚之浩 等，2017）及宽松的政策环境保障了原权属人及市场资本合理的经济利益诉求，同时强调了兼顾社会公平。随后，2017年的《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》及2019年的《广州市深化推进城市更新工作实施细则》，均在此基础上对常态化的城市更新进行完善，在简政放权、公益性项目落地保障、土地整备及成片连片改造等方面作出创新与补充，不断完善城市更新三方参与主体的利益平衡机制。

4）社会多元利益共享期

2020年，以《广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》和《广州市深化城市更新工作推动高质量发展的工作方案》为核心，15个工作指引为配套的“1+1+N”系列政策文件出台，广州城市更新工作进入新阶段。新一轮更新政策强调“规划统筹、分类指导、精准施策”原则，允许突破“三旧”工作对象的局限，统筹多种用地，明确民生设施保障细则，创新划定产城融合圈层，推动职住平衡，并优化细化方案编制、报批、评估更新流程等多方面的指引。新政体现出全方位对均衡各参与主体乃至社会整体多元利益的引导，“高标准”“高品质”与“高效率”同等重要，并继续深化对放管结合的“合作型”（郭旭 等，2018）更新治理模式的探索。
广州各时期更新政策的总体基调有张有弛。总体而言，是希望通过政策创新与制度设计，兼顾各方利益诉求，推动地方政府、市场主体及原权属人三方的利益博弈以取得动态平衡，达成共识，以实现通过城市更新改善城市空间品质、提升城市整体形象和综合竞争力的总体目标。

2 利益博弈下城市更新实施难点

城市更新中的利益博弈具有客观性，更新实施过程所耗时长与改造成本、城市发展紧迫性及投资风险不确定性等因素息息相关。通过观察旧村改造实践案例，分析旧村改造方案编制到审批全流程中的实施难点，在多元主体就旧村改造模式达成一致后，复建总规模核定、改造成本认定以及评估地价则成为旧村改造博弈最聚焦的板块，其结果直接影响到方案的可实施性以及推进快慢。
至2018年底，广州全市“三旧”图斑总面积为590 km2（图2），其中旧村庄占比达54%，这意味着旧村改造是广州盘活存量用地的关键。根据广州旧村改造经验，更新工作的问题主要包括：管理方面面临因政策多变、调整频繁、审批过慢、程序繁琐、部门扯皮、规划落实偏差等因素导致公共利益难以保障等争议；实施方面，存在因追求经济收益倒逼规划造成开发强度过高（田莉 等，2020），以及同地不同价导致利益增值部分分配不公（王世福 等，2018）等现象。旧村改造涉及权益相关人众多。从利益博弈角度而言，改造能否顺利进行主要受以下三方面问题和因素的影响。
图 2 2018年广州“三旧”图斑分布

资料来源：2018年广州市标图建库。

Fig.2 Distribution of Guangzhou "three old" patterns in 2018

2.1　价值导向问题：私人经济收益与公共利益的矛盾

城市更新政策作为对建成环境再开发的一项公共政策，理应体现出兼顾多方诉求、反映多元目标的价值导向。
政府作为公共利益代表，追求经济平衡而非盈利（王世福 等，2017）。在城中村改造中，政府更多地关注解决历史遗留问题、改善人居环境、提高土地利用效率、维护社会公平稳定等公益性目标。但在实践中，其主导的改造方案往往难以获得村集体（村民）的认同。村集体（村民）更关注能否通过改造实现自身经济收益最大化：在无证建设、违法用地问题上期望尽可能以低成本完成违法处置，尽可能使更多资产合法化；在土地再开发方面追求补偿标准更高、升值潜力更大的房地产开发模式（田莉，2018）。政村之间的诉求矛盾往往使改造陷入“政府不放权、改造无动力”的困境（姚之浩 等，2017）。对于市场主体，逐利是其固有特性。更新政策为保障公共利益作出的调整及随之衍生的隐形交易成本都可能增加收益的不确定性，这也往往是政企间博弈的拉锯点。城中村改造的顺利推进离不开村集体（村民）的配合和市场主体的资金支持。因此，仅基于政府公共利益价值导向的改造项目容易面临社会及市场主体积极性低而难以实施的困局，三方之间的利益博弈围绕建设规模与类型展开。
更新过程中政府对市场主体及原权属人经济诉求的关注是平衡多方利益诉求的表现，也是调动社会及市场力量积极性的重要手段。但回顾广州旧改实践，一味放任市场，片面强调经济导向，公共利益则难以保障。2009—2017年，广州80%的更新项目均属房地产开发（田莉 等，2017），反映改造主体对更新普遍持开发利润最大化的单一经济目标，甚至出现村企联合逐利现象（王世福 等，2015），改造陷入用地规模不增加、开发强度不断提高增加建设量的误区。作为城市整体中的零星局部，房地产主导的独立更新项目往往欠缺对城市整体发展布局的考量，对周边公共配套和市政设施容量造成压力，也占用了本可用于保障城市重点区域发展的建设指标，无益于城市高质量发展（王世福 等，2015；田莉 等，2017）。此外，房地产主导的改造项目因安置补偿标准较高而受村集体（村民）追捧，政府基于公共利益开展的改造项目因赔付标准与村集体（村民）期望值存在较大落差而难以推进（田莉 等，2018，2020）。同时，伴随在房地产模式下因拆迁补偿而产生“一夜暴富”的村民，他们的出现往往是一批因绅士化而失去栖身之所的弱势群体的失声，由此诱发贫富差距拉大、社会不公等深层次的社会问题（田莉，2018；郭旭 等，2018）。片面强调经济目标导向的改造有违于通过城市更新解决城市问题的初衷。
因此，改造中多元利益诉求的矛盾性决定了更新政策的价值导向如对任何一方有偏颇，便会阻碍多方利益博弈取得动态平衡。更新政策如何统筹私人经济收益及公共利益是保障更新工作推动城市高质量发展的基石。

2.2　权益认定问题：产权与历史遗留问题的现实复杂性

城中村如同城市发展中的孤岛，存在各种城市管理方面的欠账。因而，其改造往往无法回避历史遗留问题，如无证用地、违法建设、模糊产权关系以及留用地历史欠账的兑现等复杂问题（万成伟 等，2020）。其中，权益如何认定的相关问题往往是三方利益博弈的拉锯点，是决定利益共识能否达成、城中村改造能否推进的首要因素之一。围绕权益认定的博弈，主要集中于确权标准、补偿标准、分配物业区位经济价值等方面。其中，确权是土地再开发时增值利益分配的基础。由于城乡二元制度下土地管理制度的差异，改造范围内可能存在用地权属不一的问题，现实中常见国有与集体用地杂夹、集体用地中存在不同权属人等复杂权属情况。此外，在权属一致的集体用地中，村民间所占的用地规模及建设量份额如何认定、补偿标准如何划定也直接关系到增值利益的再分配。
在更新实践中，政策与实施的落差也为权益认定带来困难，例如：在用地权属认定方面，政策要求纳入改造范围的用地需符合土规，但现状符合土规的用地分布零散，剔除不符合土规用地后，改造范围往往零散不连片，难以开发；在现状建设认定方面，政策要求村民安置复建量只统计经查册有证的房屋及2009年前建设且符合一户一宅或不超过三层半的房屋，实际上受各村发证方式及档案管理情况影响，一户多宅、超面积建房现象比比皆是；在评估地价认定方面，政策规定融资地块需参照市场价进行评估，而市场价更多反映净地情况下的地价，融资地价需将旧改不确定因素增加的资金与时间成本纳入考量。政策与实施的落差，成为更新中其他主体与政府开展博弈，并积极争取的对象。
城中村改造是政府协调城乡发展差异、解决城乡建设管理中历史遗留问题的手段，是一场多方主体寻求利益平衡的博弈。具体实施中，若缺乏对现实需求上产权、用途与规模容量的充分认识，难以使拆除、重建、分配、协议出让与成本兑现等各环节顺利推进。

2.3　管理体系问题：管理目标与管理方式的差异

相较于增量开发，城中村改造的管理难点在于对存量用地上现有经济关系的调整，即在于协调多方利益博弈（邹兵，2013；王世福 等，2017）。现有的土地与规划政策更多地针对增量用地进行管理，但城中村改造涉及到规划实施手段、规划指标给定等更为综合的管理内容。
此外，相较于流程完善、系统成熟的增量规划，存量规划的实施路径仍处于探索阶段。目前，除增城区、黄埔区与南沙区以外，广州更新方案需经区、市两级政府审核，审批流程与时间周期较长，过程中博弈的次数与程度，也将影响改造项目的成本，影响政府对城市整体发展计划的部署以及市场主体的投资信心。
同时，实践表明，城中村改造工作是一项系统性综合管理工程，涉及到土地规划、经济测算、拆迁安置、产业部署、文化保护、公共配套、基础建设、村民治理等方方面面，改造从开始到完成，牵涉众多的城市管理职能部门，各部门从管理职能出发，也需要开展多轮矛盾协调，在一定程度上也将引发新的博弈。

3 城市更新中利益统筹对策

从上述分析可见，城中村改造的实施需协调现实情况的复杂性，价值导向的多元性及管理实施的差异性。改造项目的顺利推进有赖于地方政府、市场主体与村集体（村民）三方参与主体就利益博弈达成共识，因此，克服更新实施难点的关键在于从多个维度协调博弈，整体统筹多方利益诉求（图3）。
图3 利益统筹下城市更新实施路径的框架分析

Fig.3 Framework of implementation path of urban renewal under the context of interest coordination

3.1　基于公共优先的统筹

为兼顾市场主体、村集体的经济收益与政府公共利益的多元目标，保障改造项目的经济可行性和公共导向性，以政府主导与市场运作相结合的方式统筹各参与主体的利益诉求与事权界限。2020年下半年以来，广州市陆续推出城市更新的系列政策，从产业与居住用地的比例、公共服务设施配套要求以及低成本住宅供应等方面，明确了旧村改造中必须保障的公共利益，作为控制指标纳入改造方案的审批要点，成为城市更新在公共利益优先方面的创新举措。
政府承担着制定规范和实施监督的角色，应通过加强对村集体经济组织、市场主体行为的监督和管理，严守私人经济利益与公共利益博弈的底线，保障产业空间及公共产品供给。首先，通过强化计划管理，明确更新项目的范围、时序和重点，保障城市发展战略部署及重点区域相关规划的落实，避免开发商热衷的“四面开花”“吃肉留骨”式的零星改造；其次，更新改造中“量”的规定，如用地规模及开发强度，将影响政府土地储备计划、土地市场供需平衡及公共产品的供给，也不应任由市场随机释放；最后，政府应加强对更新项目中地区发展定位及环境品质的把控引导。
市场主体的参与是有效缓解政府财政压力，调动原权属人改造积极性的重要手段。作为城中村改造的操盘手，市场主体需及时掌握村内房屋、土地及人口的现状，了解村民的各种利益矛盾和冲突。这对参与改造的市场主体提出了更高的工作要求。因此，政府应辨别参与改造的市场主体是否具备资格，划定准入标准并进行规范管理，如将改造拆迁的经验、政策掌握的专业度、雄厚的资金实力等列为准入标准。

3.2　基于权益共享的统筹

通过城市更新开展存量土地再开发工作，创新性地打破了政府对一级市场的垄断，激发了各方主体改造的积极性，以共享土地增量利益实现更新改造工作的落地。
此外，目前的城市更新仍处于不断完善相应配套政策、有效衔接现行法律制度的过程中，实践工作上存在认识不统一、工作不同步、政策不配套的突出问题。为此，建议进一步加大创新与统筹协调力度，通过顶层设计，明确不同性质土地之间的置换程序、不同权属人的土地整备程序、存量土地融资地块地价评估规则等政策的配套，从导致多方主体博弈的症结出发，优化存量土地再开发制度的可实施性。

3.3　基于共建共管的统筹

更新政策的落实需要高效明晰的管理体系与实施路径的保障。首先，在土地管理方面，采取多类用地统筹、跨项目统筹、成片连片实施改造的理念。如位于城市重点功能区的更新项目，其改造方案应充分考虑改造范围及周边区域的公益设施需求，通过整合周边国有用地，配置公建配套设施，推动城市基础设施用地整备与建设，补齐城市公建短板；位于城郊区域的项目，可将旧村改造与农地流转、水田垦造相结合，探索“旧村改造”+“乡村振兴”+“农村股份改造”+“水田复垦”等多种旧村改造模式一体化实施，提升旧村改造项目的综合效益；对于园中村，可考虑将旧村改造与村级工业园提质增效相结合，探索通过产业发展带动旧村整体发展和建设的新路径。其次，在规划管理方面，将控制性详细规划作为城市再开发的依据，做好城市更新专项规划与法定规划实施路径的衔接。城中村改造范围内的核心规划指标是建设量、开发强度，应根据具体改造项目中现状摸查的土地房屋数据，通过科学测算出改造成本、安置复建量和融资开发量来制定，弥补传统规划编制中对规划实施经济性分析的不足。但在实践中，平衡改造成本的建设总量过高，倒逼规划等情况也屡见不鲜，说明在规划技术与管理方面仍存在较大提升空间。特殊区域内规划容量若超出土地可承载能力的，应通过扩大改造范围，转移容积率、异地平衡或货币补偿等多种实施路径，实现主体利益诉求与城市品质之间的平衡。
此外，针对改造程序繁复、审批时间长，职能部门联动不足等现象造成的成本增加问题，也需在实施路径方面进行统筹创新。建议打通部门间的壁垒，加强衔接，简化审批层级，形成整体合力，缩短城市更新周期。一是制定从启动到实施完成的全过程的流程指引；二是深化简政放权策略，尽可能实行一级政府审批审核，避免层层重复审核；三是在改造全流程涉及的多方职能部门之间构建高效透明的部门联动工作机制，缩减沟通成本，高效统筹推进城市更新工作。

4 结语与展望

存量时代，地方政府不再是唯一的土地供给主体，土地原权属人及社会资本开始更多地参与到空间与公共产品的再生产中。面向存量土地综合价值释放的城市更新工作，为城市的可持续发展提供了内在驱动力，对提升城市生活、生产空间品质、实现高质量发展具有重要意义。围绕城市更新尤其是大规模的旧村改造工作，已经开展了大量关于制度设计、规划管理等方面的研究，而大部分研究仍以工程技术、物质空间更新、社会治理等为主导，缺少对更新结果影响因素、主体间利益博弈以及权益与责任再分配的研究。因而，在利益统筹逻辑下，本文通过梳理政府、社会资本方与原权属人在更新过程中从利益博弈到利益贡献的实施路径转变、从“公共优先、权益共享、一体化实施”3个方面提出了城市更新中利益统筹的策略，有助于优化方案目标设定、加快项目实施落地，促进存量土地挖潜，为城市发展提供高质量空间。
广州市自2009年以来，率先开展了城市更新工作探索，在实践过程中，逐渐明晰了统筹多元主体利益，保障城市高质量发展的思路，为平衡公共产品供给与原权属人和社会资本的获利空间，不断从方案编制、流程优化、政策配套等方面对更新的实施路径进行改良。然而，在新的国土空间规划体系下，城市更新工作承担着传导城市发展战略，衔接法定规划的任务，实践中经济平衡是推动实施的根本性机制，但其他综合因素对实际工作开展的影响较大，仍需进一步开展多维度、全流程的利益统筹研究与判断，以促进城市更新的规划决策与实施路径更加切合实际，实现物质更新到品质提升的利益格局重构。

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