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2022 , Vol. 42 >Issue 1: 113 - 122

DOI: https://doi.org/10.13284/j.cnki.rddl.003420

The Logic and Test of the Industrial Policy of "Active Government" in Towns: The Perspective of New Structural Economics

  • Da Li , 1 ,
  • Shaowen Zhang , 2
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  • 1. Institute of Urbanization Research, Beijing City University, Beijing 100083, China
  • 2. School of Economics and Management, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China

Received date: 2021-03-24

  Revised date: 2021-08-22

  Online published: 2021-12-30

Fold

Highlights

From targeted poverty alleviation to rural revitalization and from industrial poverty alleviation to industrial prosperity, the township government is the policy frontier in the implementation of the national strategy. In this regard, the cohesion, rationality, effectiveness of policies, and even industrial policies are key indicators for testing the governance capabilities of grassroots governments. To understand why the township government chooses the right industry and formulate a reasonable industrial policy in rural revitalization, the new structural economics of "growth identification and contingent guidance framework" is used to analyze and put forward a logical framework for the evolution of the industrial policy of the township's "active government." This involves the following. The first is industry selection, i.e., selecting industries with similar resource endowments and constraints based on the "two-step six-track method"; relying on the growth identification and facilitation framework (GIFF) analysis framework of new structural economics; selecting industries based on the science of historical culture, institutional background, geographical environment, and economic foundation; and "to cross the river by feeling the stones." When choosing a target, do not surpass the limits of your own development and blindly seek high level and fast speed. It is necessary to set the annual target reasonably to ensure "jump and touch." The second is policy formulation, i.e., formulating reasonable policy content and selecting appropriate policy tools for the selected industries to support industrial development. It involves in-depth analysis of the constraints of the selected industries; prescribing the right remedy; putting forward the basic outline of the policy; and grasping the policy direction. By eliminating industrial constraints, industrial cultivation, and enterprise support, the industrial structure can be gradually adjusted and optimized, and the development of leading industries can be steadily promoted. It further involves focusing on relying on the private market, information, subsidies, and other policy tools as the main means, and using the "active government" to guide enterprises to gain development space through the "effective market." Based on the aforementioned logical framework, the present situation of the industry in Menghan Town, Xishuangbanna Prefecture, Yunnan Province, and the comparative advantage industries of target townships were analyzed; specific policy recommendations were provided for the industrial development of Menghan Town; and a practical test of the logical framework was completed. The township government should constantly adjust the goals and means of industrial policy in the next stage according to the development stage and constraints. First, it is necessary to examine the comparative advantages of poverty alleviation industries, find targets within counties and provinces, and classify poverty alleviation industries scientifically. Conversely, appropriate policy tools must be selected to effectively eliminate constraints on industrial development and pave the way for the continued prosperity in the industry. Finally, the "active government" should make arrangements in advance and guide the industry to develop toward the two ends of the "smiling curve" through policies such as fiscal subsidies and tax reductions and exemptions.

Cite this article

Da Li , Shaowen Zhang . The Logic and Test of the Industrial Policy of "Active Government" in Towns: The Perspective of New Structural Economics[J]. Tropical Geography, 2022 , 42(1) : 113 -122 . DOI: 10.13284/j.cnki.rddl.003420

2018年，中共中央、国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。同年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，指出“乡村振兴，产业兴旺是重点”。产业兴旺是乡村振兴的物质基础和经济支撑，不同学者从不同角度阐释了其内涵：瞄准以休闲农业、乡村旅游和农村电商等新产业新业态为引领（叶兴庆，2018），以农业为中心拓展多种产业、强化政策支撑（孔祥智，2018），防止激进的农村产业政策（贺雪峰，2018）等。同时，乡村产业兴旺也遇到了一些掣肘的问题：如产业错配导致农村分化和农民分化（贺雪峰，2018）；哪些产业或企业适合布局在城市，哪些产业或企业适合布局在乡村或城郊地区（姜长云，2018）等。
乡镇政府是接触群众需求的最前线，在制定产业政策时面临双重约束：1）要素禀赋的约束，行政区域内的土地、资本和劳动力的基本情况决定乡镇政府的政策操作空间，必须选择可支撑、有潜力、发展快的产业进行支持，因而对乡镇政府的判断力和敏锐性要求较高；2）上位政策与行政层级的约束，如政府明令禁止的产业坚决不能发展，高新技术产业试点发展，行政命令产业优先发展，在产业政策上操作空间较小。这些约束条件导致乡镇政府在产业选择上存在“因循VS创新”“短期效益VS长远生计”政策犹疑，而脱贫攻坚成果无疑为分析乡镇产业政策适用性提供了检验窗口：1）适用性政策推动不同乡镇发展形成各具特色的扶贫项目，如：河北滦平县的肉鸡产业（张志新 等，2019），河北省易县食用菌产业（白丽 等，2015），某省B县的光伏发电项目、家庭工厂、蔬菜大棚、禽蓄养殖产业等（刘伟 等，2019）等。2）非适用性政策导致了不同的产业发展问题，如：发展产业同质化，相近扶贫地区由于资源禀赋大致相同、各地区产业内容与产业结构相似而跟风选择扶贫项目（肖素娟，2018；魏伟 等，2019）；支持产业与资源禀赋相悖，稀缺的要素资源未能与产业发展相匹配，资源投入越多，脱贫越难（胡文霞，2017；张志新 等，2019）；政府扶持项目后劲不足，严重依赖转移支付，与当地长期产业发展目标脱节（林俐，2017）等。已有理论研究和现实案例表明，发展成功的乡镇产业都关注资源禀赋，并制定适宜的目标，这是产业政策的核心要素。超越自身禀赋、无视约束条件和制定过高目标的发展是不切实际的。
因此，为解决乡镇政府何以选择恰当的产业、制定合理的产业政策的问题，本文依据新结构经济学的分析范式及其“增长甄别与因势利导框架”（GIFF），以云南省西双版纳州勐罕镇为例，分析该乡镇产业的禀赋优势、较其他乡镇产业的增长差距，并为其建议产业政策工具和政策内容，以期探索“有为政府”理性选择产业、制定政策的逻辑框架，促进乡村产业振兴。

1 乡镇“有为政府”产业政策逻辑框架

产业政策既是公共政策理论的结果，也是发展经济学的实践。发展经济学大致经历了古典经济学、凯恩斯主义宏观经济学、“华盛顿共识”等阶段（林毅夫，2019），马克思主义经济学、自由主义经济学等是发展经济学的重要理论体系（Levi-Faur, 1997；贾根良 等，2015）。2008年金融危机之后，林毅夫等（2011）提出的新结构经济学为发展经济学注入新的活力，将“有为政府”和“有效市场”作为国家实现快速增长的左膀右臂。新结构经济学理论仍存在一定的争议，但在区域基层产业政策选择上，“增长甄别与因势利导框架”（GIFF）提供了较为科学的筛选标准，将靶向目标的偏离比设定在200%~300%（Lin, 2011），而不是笼统的阐述应“抓住高端产业和各产业价值链的高端环节”（贾根良 等，2015），可以说新结构经济学充分阐释了政府在结构变迁动态机制中的作用，解决了“没有一套经济标准来确定一个国家应该发展哪些产业，也没有标准来确定哪些老产业需要保护或重组”（Schultze, 1983）的问题。
在乡镇政府制定产业政策时，面临选择什么产业的困惑（唐浩，2019）。林毅夫“文章最有价值的贡献就在于提供了一个实用的程序，即通过6个步骤来甄别和促进增长”（Amoako, 2011）。通过甄别经济体中有潜在比较优势的产业，并排除经济发展的紧约束，从而促进企业进入这些产业以获得经济发展。尤其是该理论具备实践基础，如在解决尼日利亚经济增长乏力的案例中，GIFF得到了广泛的应用和认可（Treichel, 2010）。
政策演化是公共部门依据经济基础做出的上层调整，因空间和时间而异。我国重大政策出台的历史表明，公共政策实施的一般是“实践调查、问题分析、对策提出、基层落实”逻辑框架的往复循环，通过改善生产关系、优化生产结构实现“解放与发展生产力” 1的根本目标。同理，产业政策作为公共政策的一种，也是来源于实践、脱胎成理论、落地到群众、阶段性演化，只有紧密结合群众实际需求的产业政策才有可能促进生产力的发展。乡镇政府作为接触基层群众的第一线，在精准扶贫与乡村振兴的时代背景下必须调节政府职能，以更好地适应时代发展需求。然而不论时代如何变化，发展经济一直是乡镇政府的第一使命（吴理财，2008；项继权，2009；曲延春，2017），产业扶贫与产业兴旺都要求乡镇政府实施精准的产业政策，切实有效地解决精准扶贫与已有政策协同（刘春腊 等，2019；梁栋 等，2019）、脱贫攻坚与乡村振兴协同（边慧敏 等，2019）、乡村振兴与城乡融合发展协同等重大问题（陈桂生 等，2019）。

1.1　依据“增长甄别与因势利导框架”选择产业

新结构经济学GIFF提供了可咨参考的产业选择框架，即依据禀赋结构动态调整产业政策。下文将依据乡镇政府的现实约束探讨GIFF的适用性。乡镇政府决策约束集是其行为逻辑的出发点：1）自然资源禀赋（土地、气候、海拔等）为初始要素约束，也是最为关键的约束，乡镇政府需要详加考察；2）可选择的政策工具较少、操作空间较小，政策必须精准到位，基本宗旨是“少花钱多办事”。在乡镇层面上，增长甄别与因势利导框架也可采用同样的步骤（表1）。
表1 增长甄别与因势利导框架

Table 1 Growth Identification and Facilitation Framework

内容 GIFF（两步六轨法）
靶向目标 选择高速增长、与本乡镇具有相似要素禀赋结构，人均收入为本乡镇2~3倍的乡镇；再从中找出过去一定时间内高速发展的产业。
消除约束 乡镇内私有企业已进入的行业，从中找出行业技术升级或更多企业进入的约束，并设法消除这些约束。
产业培育 乡镇内企业尚未涉足的行业，则可尝试从第一步中列出的乡镇吸引社会资金直接投资，或实施新的企业培育计划。
企业支持 除在第一步中确定的行业之外，还应关注私有企业自主的自我发现，并对发现的新行业中成功私有企业的发展提供支持。
形成集群 若基础设施和商业运营环境较差，则利用经济特区或工业园克服进入障碍和外商直接投资的阻碍、鼓励产业集群的形成。
激励创新 政府应该给予上述行业先驱者一定时期的税收优惠、合作投融资等。
GIFF目的是解决产业政策选择问题。实际上，该框架不仅需要找到标杆产业，还需要进一步地将产业分类，以实施不同的产业政策。依据新结构经济学理论，可将产业划分为5类：追赶型产业（高端制造、高端装备等）、领先型产业（船舶、航天等）、转进型产业（劳动密集型的出口加工业和建材行业等）、“弯道超车型”产业（信息、通信产业的软件等）和战略型产业（新能源、新材料、人工智能、生物医药等）。对于乡镇政府而言，产业规模较小且类型较少，可以适当地按照实际情况对产业分类进行调整。

1.2　依据“政策工具图谱”制定政策

当前国际上对政策工具最普遍认可的分类方式是豪利特和拉米什按照国家干预程度为标准总结的“政策工具图谱”（图1），包含自愿性、混合性和强制性等三大类、十小项政策工具（迈克尔·豪利特 等，2006）。在具体应用时，需根据不同的地域性特征、阶段性特征和政策目标取向，对产业政策工具进行权变性选择，加入产业政策的具体内容，如王春城等（2016）在对河北省文化产业政策的分析中将该政策工具谱系本土化，为乡镇政府寻求不同产业发展政策提供可资应用的理论框架。
图1 政策工具图谱

Fig.1 Spectrum of policy instruments

基层政治实践中，县市级政府通过量化考核、绩效排名与择优提拔这种政治锦标赛式的激励范式与政治生态控制乡镇政府（付才辉，2017），导致乡镇政府几乎只能依托家庭和社区、私人市场、信息和劝诫、补贴以及管制等政策工具完成政策目标。其中，私人市场、信息和劝诫、补贴等是主要政策工具，也与GIFF“乡镇政府版”中政府的“有为”行为相契合。
因此，本文的逻辑框架为：1）选择产业，依据GIFF选择具备相似资源禀赋、约束条件的乡镇产业；2）政策制定，制定合理的政策内容、选择适当的政策工具以支持产业发展（图2）。
图2 乡镇“有为政府”产业政策演化逻辑框架

Fig.2 Logical framework of industrial policy evolution of township "active government"

2 案例描述

2.1　案例选择

案例来源于2019-02-21—03-30在西双版纳全州开展的第三轮农户抽样调研，以西双版纳不同乡镇中不同种类产业的投入—产出情况为依据，利用分层随机抽样，在景洪市调研了勐养镇、勐龙镇、勐罕镇、普文镇、大渡岗镇；在勐海县调研了布朗山乡、勐遮镇、勐宋镇、勐往镇；在勐腊县调研了磨憨镇、勐捧镇、瑶区乡、象明镇；包含海拔高度在950 m以上的农户样本190个，地块数值508个。
为保证案例的典型性和代表性，选择覆盖山区和坝区地理形态、海拔落差较大、产业类型多样的景洪市勐罕镇，该乡镇是预调研过程中重点开放式访谈的乡镇，对农户各方面情况掌握较为详细。勐罕镇国土总面积321.91 km2，下辖9个村委会84个村民小组。截至2017年底，农业户籍人口5 573户27 175人，主要为傣族、哈尼族等少数民族。
将勐罕镇作为案例分析的依据主要为：1）自然资源禀赋差异性显著，在600~1 300 m的海拔变动中，呈现不同区位下的产业形态，低海拔地区以种植橡胶为主，高海拔地区为多样性经济；2）乡镇和驻村扶贫干部对产业发展做出了一定的思考，但在实践上碰到了产业选择困难、政策方法运用不当等问题；3）在该案例点的调查过程中得到西双版纳州政府、勐罕镇政府和基层农户的大力支持，为案例点的实地调查和资料获取提供有效保障，使得案例选择具有代表性。

2.2　案例概况

2.2.1　政策约束

勐罕镇政府的产业政策受到2个方面的约束——上级扶贫指标的考核和农业“两区”划定任务的考核。这既为勐罕镇的产业发展提供了机遇，又增加了产业选择挑战。1）产业政策的机遇——产业扶贫，扶贫任务是当前乡镇干部的第一要务，而通过发展产业、实现农户经济收入的可持续增长是脱贫的长效机制。因此，在各地扶贫实践中，都将产业扶贫作为重要手段。2）产业政策的挑战——两区划定，根据“景洪市粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定方案”，2019年3月前勐罕镇需划定的水稻2 066.7 hm2，玉米400 hm2，橡胶12 666.7 hm2，橡胶产业规模成为乡镇政府必须完成的政治任务。因此，勐罕镇政府除必须在适宜橡胶种植的区域（海拔＜950 m和坡度＜25°的地带②）推行以橡胶为主的产业政策外，还需要在不适宜橡胶种植的区域（海拔＞950 m和坡度＞25°的地带 2）充分发挥政府服务职能，提供切实可行的产业支持和发展政策。
2.2.2 产业现状 2017年勐罕镇森林面积（橡胶）9 412.6 hm2，耕地面积2 810.8 hm2，全年橡胶开割面积7 279.7 hm2，粮豆播种面积 841.5 hm2，菠萝种植607.5 hm2，水产品养殖面积388.6 hm2，旅游景点1个。2019年农村经济总收入实现6.42亿元，农民人均纯收入1.61万元，同比增长8.5% 3。橡胶是第一大种植作物，是勐罕镇农户重要的经济来源，上世纪80~90年代开始种植。此外，农户还种植水稻、玉米、大豆、芒果、菠萝、甘蔗和土著水果等作物。
表3显示，2018年勐罕镇玉米、大豆和芒果单位面积年均纯收益均为负值，主要原因是农户种植玉米主要用于饲养畜禽，大豆价格较低，而芒果则是前期投入较大。其余作物，香蕉单位面积年均纯收益最大，达到了7 830元，同时家庭投入劳动力和资金投入也最多，分别为615工日/hm2和33 000元/hm2，甘蔗单位面积年均纯收益次之，为31 050元/hm2。菠萝近两年才开始种植，目前收益较好，单位面积年均纯收益为29 100元/hm2。此外，西双版纳特色土著水果收益也较高，且投入劳动力较少、资金成本较低。
表 3 2018年勐罕镇非胶作物单位面积年均纯收益 (元/hm2)

Table 3 Annual average net income per unit area of other crops in Menghan Town in 2018

作物类别 收入 劳动力 成本
纯收入 工日 雇工 种苗 肥料 除草剂 杀虫剂 杀菌剂 灌溉
玉米 -3 270 270 0 915 4 845 720 765 600 630
水稻 11 700 255 0 1 170 4 050 0 0 0 3 000
大豆 -10 500 285 0 975 5 400 4 500 900 0 1 500
芒果 -5 100 270 0 — 3 750 750 30 375 225 750
香蕉 117 450 615 33 000 11 280 21 000 2 100 750 67 200 1 500
土著水果 19 305 225 0 — 3 705 150 0 0 105
甘蔗 31 050 1 200 0 26 100 9 000 1 500 3 000 0 450
茶 10 530 150 0 — 345 255 0 0 30
菠萝 29 100 120 0 6 750 1 800 0 0 0 0

注：“—”表示2018年调研期间无此项成本。

此外，勐罕镇农户在橡胶产业不景气的情况下，近年来自发形成部分家庭作坊或集体企业，发展新型产业类型：1）初级加工业，如酿制玉米酒等；2）新型农业，如生态养殖等。表4所示4个典型案例可以为进一步产业发展政策的分析提供场景参考，信息来自访谈笔录。
表4 勐罕镇农户主要产业汇总

Table 4 Main industry summary table of Menghan town farmers

案例 内容 收益 产业类型
案例1 家庭作坊以土法酿制玉米酒 价格30元/kg，月销量300~400 kg 初级加工业
案例2 稻田养鱼，引水入稻田，蓄养罗非鱼、草鱼和鲤鱼等鱼种 综合年产值：30 000元/hm2 复合农业
案例3 蓄养山鸡、山猪等 山鸡：100元/只；山猪：60元/kg 新型养殖业
案例4 养殖竹鼠 尚未产生正收益 新型养殖业
案例1：初级产品加工，除了种植橡胶外，非宜胶区农户会选择从事其他经济活动来增加家庭收入，其中一部分农户保留种植稻子和玉米等粮食作物的土地，而且扩大这些粮食作物的种植面积。这些农户不是单纯的进行作物简单生产和出售，而是对初级农产品包装、加工，并将产品与市场对接。如PDS村一对夫妇酿酒月收入可达10 000元左右，供应家中两个孩子在外地上学。
案例2：复合型农业经济，“稻田养鱼”、果园间作和套种等提高土地价值的新型农业方式已经出现。以稻田养鱼为例，农户除售出稻米的收入外，还能通过售卖活鱼获得额外的收入，而且省去了农户购买肥料的成本。如MBX村农户通过此方式在稻田中蓄养鱼苗7 500条/hm2左右，平均售价5元/条，除去鱼苗成本，一年可获得额外收入30 000元/hm2左右。不同的复合型农业提高了单位面积土地的综合利用效率，是农地利用的转型方向。
案例3、案例4：新型农业，有些农户通过学习外界知识找到新的市场渠道，有些农户则通过引入新品种、学习新技术，找到新的财富增长点。如勐罕镇PQX村农户依靠高海拔优势，逐步开发“三原鸡”养殖的养殖方式，在集体合作社中又引进黑山猪、小耳猪等新品种，目前村里人均年收入提高了4 000多元。MB村位于高海拔地区，通过种植菠萝，每家农户每年在此项上的纯收入约2万元；此外，村集体创办的竹鼠养殖基地已经落成，通过前期市场考察，预计将产生10万元的年收益。
此外，勐罕镇旅游业也发展较快，傣族园景区内共有5个傣族村寨，309户和1 487人，距州府景洪市28 km，是一个傣族风情园，被称为中国第一自然生态村。傣族园是西双版纳州的特色旅游景点，大部分居民从事与旅游相关的职业，如在景区内开设旅馆、餐馆、小摊位等。每年4月13日至16日的泼水节、春节前后是该景区的旺季，其余时间游客较少。

3 逻辑框架的现实检验

3.1　靶向目标与产业约束分析

3.1.1　靶向目标及其比较优势产业

本文调研的勐罕镇非宜胶区农户生计途径具备多样性，但不存在特别突出的产业，在其各乡镇均有不同种类的作物种植（表5）。玉米产业中，尚勇镇单位面积年均纯收益最高，为3 378元/hm2；水稻产业中，勐宋镇单位面积年均纯收益最高，为19 328元/hm2；大豆产业中，尚勇镇单位面积年均纯收益最高，为12 902元/hm2；茶产业中，布朗山乡单位面积年均纯收益最高，为143 376元/hm2。依据GIFF可知，以上产业均满足比较靶向目标条件，即“相似要素禀赋结构、产业年均纯收入为本地区产业2~3倍的地区”。勐罕镇的香蕉产业、甘蔗产业、土著水果和菠萝产业发展较好，为各乡镇中单位面积年均纯收益最高的地区，应继续保持并发挥特色优势。因此，勐罕镇在制定产业政策时可以吸收上述乡镇的先进经验，着重在玉米、水稻、茶和大豆等产业中发力，找到政策工具、制定政策内容并促进产业发展。
表 5 2018年西双版纳各乡镇非胶产业单位面积年均纯收益情况 (元/hm2)

Table 5 Annual average net income per unit area of other crops in Towns of Xishuang in 2018

产业名称 布朗山 勐遮 勐宋 大渡岗 尚勇 象明 瑶区
玉米 -4 074 939 -768 -4 008 3 378 -1 190 -6 011
水稻 11 675 14 001 19 328 -3 386 -248 -6 603 -8 598
大豆 — — — — 12 902 -38 10 062
豌豆 — 1 641 — 0 22 182 — 10 067
芒果 — — -6 950 -3 318 -2 960 — —
香蕉 -4 947 — — 0 -10 038 -750 291
木瓜 — — — — — — —
土著水果 — 0 582 -10 200 -8 025 -2 217 -9 218
甘蔗 24 396 25 331 21 554 — — — 22 725
茶 143 376 22 290 25 494 13 905 9 224 18 009 -3 135
咖啡 — — 3 450 14 042 — — -123
百香果 — — -3 681 — — — —
菠萝 — — — — — — —
无筋豆 — — 17 210 — 20 862 12 104 14 697
草药 — — -8 345 — 1 161 — —

注：“—”表示2019年调研期间无此项成本。

通过比较各乡镇产业单位面积年均纯收益情况，可以直观地认识各乡镇种植业的发展概况。其中，象明乡和瑶区乡各产业发展状况较为一般，不具备纳入GIFF的条件；尚勇镇只有2个样本农户在海拔950 m以上，尽管无筋豆和豌豆产业具备比较优势，但总体样本量较小，不具备分析价值；因此将象明乡、瑶区乡和尚勇镇从靶向目标中删除。最终得到布朗山乡、勐遮镇、勐宋乡和大渡岗乡4个靶向目标。
表6显示，靶向目标中有3个乡镇在茶产业方面存在优势，其中布朗山乡的班章茶和大渡岗乡的万亩茶园经过多年的发展，形成品牌效应，有独特的资源禀赋。此外，勐宋乡种植古茶树居多，在茶叶价格较低时农户未大肆砍伐古茶树，近年来，茶价格逐步攀升，农户收入也逐渐增加。而勐罕镇在茶产业发展过程中几乎不存在品牌建设或战略，缺乏合力和特色、竞争优势较小。对勐罕镇而言，农户在选择产业时尽量不要放弃抚育期较长的作物，要兼顾眼前和未来。勐遮镇对勐罕镇传统种养产业具备较强的借鉴意义，该乡镇以水稻为主，通过田中养鱼、埂间养禽，提高了土地利用率、增加了农户收入。勐罕镇政府也应优先考虑茶产业、水稻产业和种养殖业，虽然当前已有部分农户自发进入这些产业，但尚不具备产业竞争优势。因此，需要政府采取相应的措施来确定相对具备发展潜力的农户，并消除其所面临的紧约束。
表6 西双版纳州乡镇产业汇总

Table 6 Summary of township industries in Xishuangbanna

乡镇名称 产业 资源禀赋 产业内容 发展启示
布朗山乡 以茶叶为主 位于1 000~2 200 m的中山山地，相对高差500~1 000 m，立体气候特征明显 班章古茶园，面积约200 hm2，班章茶价格达到了每千克售价超万元 品牌建设
勐遮镇 以水稻为主，兼有非农就业和自营业 海拔高度900~1 300 m，亚热带高原季风气候 田中养鱼、埂中养禽，利用田间坝头等细碎的田地资源，种植一些生活所需的蔬菜瓜果，提高了土地利用率 复合型农业和环境友好型农业
勐宋乡 云麻、竹和茶叶、咖啡产业 海拔在772~2 000 m间，跨度较大 农户生计多样性较高，不仅种植橡胶，还种植古茶树、云麻、竹和咖啡等 茶叶价格较低时未大肆砍伐古茶树
大渡岗乡 以茶叶为主 气候属南亚热带山地类型，平均日照6~8 h，平均气温17~18℃，降雨量1 400~1 800 mm/a。海拔1 390 m，为高山草地红壤土 通过认真落实“山区人均一亩良种茶”扶持政策，其中农户种植茶叶逾万亩，农民人均有茶0.13 hm2 政府支持茶产业发展，尤其是打造茶产业基地，形成了规模效应

3.1.2　勐罕镇产业类型与约束

勐罕镇以农业为主，兼有旅游业和农副产品初级加工业。其中，稻米、豆子等农作物和鸡、猪、竹鼠等养殖业为农户主要的收入来源。不同地区、相同产业在新结构经济学理论分类框架下会有不同的产业归类，以此相对应的产业转型升级方向、因势利导政策需求和支持方式可能差别极大（付才辉，2017），因此，依据新结构经济学对产业类型的分类标准，并结合勐罕镇和其他乡镇相关产业的发展现状，可从勐罕镇当前产业中分析出以下3种产业类型。
领先型产业：菠萝种植业。该产业在西双版纳州是独一无二的，较种植橡胶增收30 000元/hm2左右。尽管有此市场先机，但农户依旧只是从事种植工作，位于产业链上游，没有技术和能力参与下游产业链。在部分农户家庭中存在售卖“菠萝干”的情况，但没有形成规模，只能供应附近散客；食品制作技术落后且环境较差，不具备食品质量认证条件，市场拓展潜力大但基础设施亟待完善。
转进型产业：勐罕镇大部分产业属于此类产业，缺乏比较优势或有比较优势但产能富余，主要有：1）稻子、玉米等传统种植作物，产量小、收益低，不能产生附加值。2）豆子、香蕉等引进的农作物价低质高，比较优势明显，但由于产量较大，在州内消化不易。3）三原鸡、小耳猪、黑山猪和竹鼠等特色养殖业品牌度不高，市场认可度和比较优势较低。
“弯道超车型”产业：按照林毅夫（2010）的分类标准，这种类型的产业实质是“人力资本需求大、研发周期端的新兴产业”。其实，“弯道超车型”产业是指具备市场增长潜力、可以迅速在市场“红海”中脱颖而出，因此筛选出玉米酒和傣药2个产业。勐罕镇政府除了大力支持领先型和转进型产业外，还应密切关注本镇成功实现自我发展、脱贫致富的农户经营的产业，帮助这些产业扩大规模。1）酒类制造，玉米酒本是地区农户家庭自酿自饮的古法酿酒技术的产物，但由于近年来玉米产量的降低和其他劣质酒类制品的充斥，地道醇香的玉米酒逐步形成了旺盛的市场需求。当前家庭酿制的玉米酒口味不一，品质差异明显，缺乏统一的品牌，市场拓展难度较大。传统玉米酒糟酿制的玉米酒尽管在地方受众较大，但由于缺乏商品和品牌认证，很难走出地方市场，尤其是无法通过质量检测。2）傣药生产，傣药是我国古老的传统医药之一，西双版纳优越的自然条件为傣药提供了理想的药用资源，《西双版纳傣药志》收载了520种傣药。傣药大部分是老百姓自己使用，市场认可度不高，这其中有认知的问题，也有质量监管等掣肘。尽管目前种植傣药收益较低，但从长远来看，傣药优势一旦被公众认知和接受将能迅速提高对原材料的需求。因此，勐罕镇可以提前进行产业布局，建设傣药原材料示范生产基地，并与制造商合作开发傣药产品，建立先行市场优势。

3.2　政策工具与内容

从“微笑曲线”理论看，农户生产经营活动一直被锁定在低端的初级农产品生产制造中，无法将价值链向曲线两端延伸：1）农户不具备农产品新品种、新技术的研发创新能力，失去了“研发”端的先天优势；2）农户开拓市场的能力不足，营销知识和手段严重缺乏，对品牌建设与维护等知之甚少，失去了“营销”端优势。
依据靶向目标乡镇为勐罕镇产业的选择和发展提供的借鉴意义，分析梳理勐罕镇政府的政策工具及内容（表7）：1）领先型产业：菠萝种植业，应加大技术创新力度并指导产业升级，向“微笑曲线”两端延展产业链，在全镇布局菠萝深度加工企业点、向全州辐射品牌营销和售后跟踪等网络，并逐步引入人才进行技术研发，并引导社会资金支持产业发展。2）转进型产业：水稻、豆子和香蕉等种植业及三原鸡、小耳猪等特色养殖业，应吸收其他地区先进农业经验，拓展销售渠道，建立加工出口园区和冷链物流等基础设施。此外还应加强对管理、技术、产品质量的把控并培养按时交货的能力，帮助农户主动融入更广泛的市场网络。3）弯道超车型产业：玉米酒酿造、傣药制造，应主动联合农户，推广开发成熟的制造技术，联系工商局等有关部门注册品牌商标，建设生产和成品制造基地。
表 7 勐罕镇政府的政策工具及内容

Table 7 Policy to Tobit and contents of Menghan town government

产业类型 产业名称 政策工具 政策内容
领先型 菠萝种植业

私人市场；

信息和劝诫

 1）加大技术创新力度并指导产业升级，向“微笑曲线”两端延展产业链；2）在全镇布局菠萝深度加工企业点、向全州辐射品牌营销和售后跟踪等网络；3）逐步引入人才进行技术研发并引导社会资金支持产业发展
转进型 水稻 信息和劝诫 在水稻种植区，推广稻田养鱼等复合型农业，引进勐遮镇稻田管理技术增加稻田单位产值
豆子、香蕉种植业

私人市场；

信息和劝诫

 1）拓展销售渠道，协助本乡镇种植大户形成合力，为其提供展销信息；2）建立加工出口园区和冷链物流等基础设施
三原鸡、小耳猪等特色养殖业

私人市场；

信息和劝诫

 1）配备产业技术人才；2）加强管理、技术、产品质量的把控并培养其按时交货的能力；3）主动融入更广泛的市场网络
弯道超车型 玉米酒酿造 家庭和社区； 信息和劝诫 1）主动联合农户、开发成熟的酿酒技术；2）联系工商局等有关部门注册酒类商标；3）通过新媒体加强宣传
傣药制造 直接提供 1）在上级政府的支持下，协助农户申请食品药品监督管理局的认证；2）建设傣药原料生产和成品制造基地

4 结论与建议

为解决从产业扶贫到产业兴旺的政策衔接问题，构建了乡镇“有为”政府产业选择、政策制定分析框架，并以云南省西双版纳州景洪市勐罕镇为例，依据GIFF分析其现有产业并选择靶向目标产业，结合政策工具图谱，得出勐罕镇可选择的产业和对应政策工具如下：1）领先型产业（菠萝种植业），政策工具为私人市场、信息和劝诫，通过引进菠萝深度加工企业、建设营销网络、运输网络，提供市场信息支持产业发展。2）转进型产业（水稻、豆子和香蕉等种植业及三原鸡、小耳猪等特色养殖业），政策工具为私人市场、信息和劝诫，通过建立冷链物流等基础设施、培训农户种养能力，提高农户市场参与度。3）弯道超车型产业（玉米酒酿造、傣药制造），政策工具为家庭和社区、信息和劝诫、直接提供，通过联合农户开发制造技术体系，协助注册品牌商标，建设生产和成品制造基地等促进产业发展。
其他主要结论包括：
1）产业选择时，可以依托新结构经济学的GIFF分析框架，依据历史发展状况、资源禀赋、约束条件等科学选择产业，“摸清石头再过河”。真实的经济活动必定是在特定时空制约下发生和演化，嵌入在更为广阔的历史文化、制度背景、地理环境和经济基础中。同时，乡镇产业不仅与当地产业技术和制度环境发生互动，还与区域层面、国家层面乃至全球层面的产业技术和制度环境有一定的联系。因此，乡镇政府在进行产业选择时不仅要关注自身的要素禀赋，还要扩展视野、对标其他地区的产业发展，同时关注产业的区域性质和约束条件，以制定合理的产业政策。尤其在选择靶向目标时，切莫超越自身发展极限、盲目求高求快，要合理设置年度目标。
2）政策制定时，要深入分析已选择产业的掣肘问题、对症下药，提出政策的基本轮廓、把握政策方向。在消除产业约束时，应通过深入调研列出软基础和硬基础的约束清单，在政府及社会力量共同能力范围内，择关键约束、集优势力量削减约束；在产业培育和企业支持过程中，要瞄准靶向目标，发现（引进）并扶持“弯道超车”型和战略型企业发展，逐步调整和优化产业结构，稳步推进先导产业发展。同时，要注意政策工具选择的科学性和合理性，避免“隔靴搔痒”和“过犹不及”，并依托私人市场、信息、补贴等政策工具做为主要手段，以“有为政府”引导企业通过“有效市场”赢得发展空间。
2021年是“十四五”开局之年，也是全面推进“乡村振兴”元年，不仅要保障现有脱贫成果，还要继续推进乡村发展。因此，乡镇政府应依据发展阶段和约束条件，不断调整下一阶段产业政策目标和手段。首先，要检视扶贫产业的比较优势，在县域、省域范围内寻找靶向目标，将扶贫产业进行科学分类。其次，要选择适当的政策工具切实消除产业发展约束，为产业持续兴旺铺平道路。最后，“有为政府”还应提前布局，通过财政补贴、税收减免等政策引导产业向“微笑曲线”两端发展。本文以西双版纳勐罕镇为例，回答了乡镇政府在约束集下如何选择正确的产业、如何制定合理产业政策2个问题，同时可在更广泛的意义上为乡镇“有为政府”的产业政策演化提供逻辑框架和现实检验。

1 2017-10-18，习近平同志在十九大报告中指出，必须坚定不移把发展作为党执政兴国的第一要务，坚持解放和发展社会生产力，坚持社会主义市场经济改革方向，推动经济持续健康发展。

2 云南省西双版纳傣族自治州天然橡胶管理条例. https://www.xsbn.gov.cn/293.news.detail.dhtml?news id=20808。

3 西双版纳州景洪市勐罕镇2019年度部门决算公开报告. https://www.jhs.gov.cn/293.news.detail.dhtml?news id=92264。

李达：负责撰写及修改论文；

张绍文：负责指导论文写作、提出修改意见。

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