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2023 , Vol. 43 >Issue 5: 859 - 871

DOI: https://doi.org/10.13284/j.cnki.rddl.003675

Nexus between Railway Construction and National Territorial Development Strategies in China: A Multi-Level Governance Perspective

  • Bingqing Kong , 1, 2, 3 ,
  • Lei Wang , 1, 2, 3 ,
  • Xuejun Duan 1, 2, 3
Expand
  • 1. Nanjing Institute of Geography and Limnology, Chinese Academy of Sciences, Nanjing 210008, China
  • 2. Key Laboratory of Watershed Geographic Sciences, Chinese Academy of Sciences, Nanjing 210008, China
  • 3. University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China

Received date: 2022-06-29

  Revised date: 2022-10-08

  Online published: 2023-06-13

Fold

Highlights

Based on a literature review and policy analysis, this study investigates the evolution of China's railway investment and financing, planning, and development in the context of its market-oriented reform. The relationship between railway and multi-level spatial development is divided into specific periods. The features of different stages are summarized from the perspective of railway financing structure, route arrangement, station location, and their spatial effects. This study contributes to our understanding of the changing multi-level governance of railway development in China in the long run and the rationale of the pattern of high-speed rail network development in the country. With the establishment of China's market-oriented economy and its integration into economic globalization, the central and local governments have different interests and objectives in railway development, which have affected railway investment and financing structure, route arrangement, and station location, and finally resulted in different spatial effects of railway development. Since the establishment of the People's Republic of China, the relationship could be divided into four periods: i) railway services adapted to national economic and spatial development (1949-1978), ii) railway services lagged behind national economic and spatial development (1978-2004), iii) railway construction followed national economic and spatial development (2004-2013), and iv) railway construction led national economic and spatial development (2013-present). The main body of railway development, construction mode, and spatial effects were significantly varied across different periods. In the planned economy period, railway planning construction adapted to national strategic policies and social and economic needs. As China's institution of the market economy was established and urbanization and industrialization developed rapidly, railway construction was hindered by funding constraints, resulting in a significant gap between railway services supply and the increasing national transportation demand. Consequently, railway construction has gradually fallen behind national economic and spatial development. However, there are differences in the national and local interests between the central and local governments in planning and developing railway networks, which have driven the evolution of railway construction toward a multi-level construction mode. This mode centers around the national backbone network, dominated by the central government, and aims to promote the construction of national development corridors and urban agglomerations. The planning for metropolitan areas has been facilitated via inter-city rail networks, led by provincial and municipal governments. In this process, conventional railways are gradually being replaced by high-speed railways (HSR), which have become the priority of railway development. Subsequently, development has shifted from the construction of conventional railways to meet regional transportation and population flow needs toward the planning and construction of HSR that lead multiscale spatial restructuring. In the context of rapid expansion of high-speed rail development, some spatial problems emerged, such as negative impacts of HSR development on small and middle-sized cities, low land use efficiency in station areas, and weak functional connections between station areas and central cities. Therefore, to promote the coordinated development of urban agglomerations and metropolitan areas, it is necessary to develop station areas based on local and regional conditions and enhance the interaction of high-speed rail effects at different scales.

Cite this article

Bingqing Kong , Lei Wang , Xuejun Duan . Nexus between Railway Construction and National Territorial Development Strategies in China: A Multi-Level Governance Perspective[J]. Tropical Geography, 2023 , 43(5) : 859 -871 . DOI: 10.13284/j.cnki.rddl.003675

交通基础设施对经济发展具有重要的支撑和引领作用。中国经济高速增长常伴随着大规模的交通基础设施建设（周浩 等，2012）。铁路因具有耗能低、占地少、运载量大等优势，成为促进经济增长、制定国家发展战略的重要工具（薛婧 等，2018）。2004年中国第一个铁路发展规划《中长期铁路网规划》颁布，推动铁路加速建设，运营里程从2000年的6.87万km突破到了2021年的15万km，约增长了2.18倍（金凤君 等，2023）。特别是，中国高速铁路建设从无到有，运营里程超4万km，占全球高铁总里程逾2/3（李红昌 等，2021）。另外，由于铁路建设工期长、投资巨大且回报率低，建设资金压力一直很大，铁路行业建设供给与社会需求不匹配的矛盾长期存在（金凤君 等，2004）。为此，在改革开放的大环境下，铁路行业开展从计划经济到市场经济的体制改革，历经几十年追随式发展，逐渐适应市场化背景下的交通运输环境。在建设成果满足社会经济发展的交通需求后，铁路建设对国土空间发展的引领作用开始显现。高铁作为促进社会经济高质量发展的重要帮手，更需要基于科学分析构建高效合理的铁路规划布局。
铁路建设资金不足和融资渠道窄被认为是制约中国铁路发展的主要因素（孙永福，2004；刘冬梅 等，2008）。有学者在总结国内主要铁路建设融资模式——PPP（政府和社会资本合作）、BOT（建造－运营－移交）、BT（建设－移交）、TOT（移交－经营－移交）等的基础上，提出PPP和土地综合开发等创新模式（王鹏，2017；李建光 等，2018）。作为重大基础设施工程，铁路规划与建设对城市和区域空间格局产生持续且深刻的影响。金凤君等（2003）通过分析近100年中国铁路网络，认为铁路网络的建设与社会经济空间结构发展互为动力；也有学者通过分析第2~3次铁路提速后的空间连通性与时间收敛结果，认为铁路建设促进了城市可达性提升，有利于城市间开展经济合作（金凤君 等，2004）。近10年，随着中国高铁网络的快速建设，掀起高铁效应的研究热潮，主要集中在探讨高铁建设对可达性变化、生产要素在空间上的流动、区域空间结构变化等方面的影响，王姣娥等（2014）认为高铁建设带来时空收敛效果，并进一步对生产要素流动、城市空间扩张、区域空间结构重构产生重要影响。已有研究多认为设站城市的可达性将比外围区域提高更显著，也从中获益更多（刘剑 等，2015；李涛 等，2017；蒋海兵，2019）。此外，也有研究发现高铁会驱动生产要素向能获得最大收益的地方流动，如市场规模较大、相对发达的大城市，而对于落后的小城镇则会产生“虹吸效应”（张学良 等，2010；李欣泽 等，2017）。
在空间演化研究中，已有研究多从站点-城市-区域3个尺度分析高铁对其产生的空间影响。其中，站点层面多是分析站点周边土地的利用（赵倩 等，2015；许闻博 等，2016）；城市层面体现在城市空间重构和等级的提升（宋文杰 等，2015；钟业喜 等，2015）；区域尺度聚焦高铁对城市群、都市圈或更大范围内空间结构的影响（汪德根 等，2015；Wang, 2018）。在国外研究中，已有研究从微观尺度着重探索如何用交通来引导土地利用。如Bertolini（1999）提出了“节点-场所”结构模型，认为站点可以加强运输一体化整合和促进新城市中心的形成。也有研究对国外公共交通导向的城市发展模式（TOD）进行探讨，认为TOD将交通与土地利用联系在一起，在降低铁路融资压力的同时促进国土空间发展（柳进 等，2003；Sanchez-Mateos et al., 2012）。也有研究分析高铁开通前后可达性变化对沿线城市的影响，如地区间的合作分工以及势力范围的重新分割（Gutiérrez et al., 1996; Urena et al., 2009; Ortega et al., 2012）。
综上，目前相关研究着重于铁路建设如何影响空间开发和经济空间结构，而对铁路建设投融资的变化有待系统总结，作为铁路建设的前端，中央-地方在投融资方面的变化反映不同时期的建设偏好。为此，本文基于不同时期中央-地方铁路建设权力关系变动，探讨铁路建设与国土空间发展的关系演变，特别讨论在高铁快速发展背景下，不同建设模式对多尺度国土空间发展的影响。以期为高铁建设与国土空间发展多尺度协同发展的政策制定提供参考。

1 理论分析、方法与数据

随着经济全球化不断深入，经济活动的空间组织方式、范围与广度都发生显著变化，推动行政管理内容的水平和垂直交叉。如欧洲国家通过推动中央政府权力下放以及公众和专业组织介入区域公共事务治理，逐渐形成多层级管治的格局（杨春，2008）。目前多层级管治概念已成为欧洲制定国土空间发展政策和规划的重要指导思想。其核心是政策的制订与决策由各级政府共同承担，而不是由中央政府独自决定（Macleod et al., 2010）。不同于西方国家扁平化治理结构，中国城市有着严格的行政级别。计划经济时期，各级政府层级分明，城市的政治地位极大地决定其经济地位（张衔春 等，2021）。改革开放后，经济要素的流动逐渐打破行政边界限制，地方政府的权力逐渐增大，中央-地方利益需求导向不同，导致跨管治权竞争异常激烈（郑艳婷，2020）。
中国铁路建设模式在市场化改革环境下逐渐发生变革，其对国土空间发展的影响方式和范围也呈阶段化特征。作为铁路改革和发展的源动力，铁路投融资变化实质是一个系统性铁路制度变迁的过程（李红昌，2009）。铁路建设资金主要来自各级政府和社会资本，通过对近30年中央-地方和社会投融资占比的分析（图1）发现，随着铁路体制改革，铁路建设事权不断由中央向地方政府下移，地方政府对铁路建设的贡献占比呈现上升趋势，最终形成中央、地方、社会资本多层级参与铁路建设的局面。本文基于多层级管治视角，以不同时期铁路建设投融资模式作为划分阶段的基础，运用文献调查与归纳等方法，从发展主体、建设模式、空间效应3个方面总结铁路建设与国土空间发展的关系演变，进而构建分析框架（图2）。主要数据来源于研究时段内各年份的《中国铁道年鉴》《铁道统计公报》等（铁道部，1999—2013；国家铁路局，2014—2021；中国国家铁路集团有限公司，2014—2021）。
图1 1993—2020年铁路各主体投资占比

Fig.1 Investment proportion of railway development entities during 1993-2020

图2 铁路投融资结构与国土空间发展的分析框架

Fig.2 The analytical framework of changes in railway financing structure and national territorial development

1.1　铁路发展主体与投融资模式变化

计划经济时期，铁路建设由国家出资按计划进行。改革开放后，铁路建设实行权力下放，国家允许地方政府和国企参与铁路建设（张雪永，2018）。21世纪初，中国加入WTO实现全方位开放，相较已市场化的航空、高速公路等交通行业，铁路行业管理权集中、建设资金短缺等问题导致竞争力下降（王书会，2007）。在外部压力和内部驱动的双重作用下，2004年，广东省试点“部省协议”模式（PMA），标志着铁路融资进入第三阶段，开启了多元化主体建设。2013年，国务院宣布铁道部政企分离，成立中国铁路总公司和国家铁路局分别承担铁道部企业和制定政策职责，降低了地方政府和社会资本进入铁路行业的门槛。铁路建设进入新阶段，逐渐形成以中央政府为主，地方政府和社会资本参与的多元多层级发展主体共同作用的局面。

1.2　铁路建设与国土空间发展的关系

铁路建设与国土空间发展呈现互馈关系。本文从空间形态和功能2个方面探讨铁路建设对国土空间发展的作用，通过区位变化及土地开发和经济活动聚散进行表征。以新建站点为例，车站的设立改变了站点周边和城市区位，促使站区农业用地向建设用地转换，通过改变土地性质促进空间形态转变。铁路开通带来的城市新区位优势，促进社会经济活动及人口的区域集聚，从城市功能方面促进国土空间发展重组。本文从发展主体、建设模式、国土空间发展效应3个层面阐述铁路建设与国土空间发展关系（表1）。其中，发展主体表示多层级主体间权力变动的过程；建设模式体现发展主体变动而导致融资方式的变化；国土空间发展效应代指不同时期铁路发展目标，体现国家战略层面意志，包括空间公平和效率的权衡、国家安全的考量等。
表1 中国铁路建设与国土空间发展关系演变

Table 1 The nexus between railway construction and national territorial development in China

阶段 铁路建设追随国土空间发展（1949—1978年）

铁路建设适应国土空间发展

（1978—2004年）

 铁路建设追随国土空间发展（2004—2013年） 铁路建设引领国土空间发展（2013年至今）
背景

短缺经济、重工业发展、

满足国防建设

经济体制转型、快速工业化、

打工潮兴起

深度融入经济全球化；快速

城镇化；区域发展不平衡

 内需扩大，区域经济重要性提高；铁道部实现政企分离

主体与

融资

中央政府；

“拨改贷”到“大包干”

铁道部全权负责；

银行贷款和铁路建设基金

 中央政府为主，地方政府起辅助作用；省部协议商议投资比重

中央和地方分工协作；

社会资本、站点土地融资

发

展

模

式

空间

布局

 货运铁路建设主导；重点在中西部规划大批新线铁路 货运铁路主导；铁路建设布局东南沿海地区、开放城市等重点区域

客运铁路建设加快；

规划线路促进东西部均衡发展

 铁路引领国家立体交通网，高铁建设促进城市群、都市圈建设

线路

设置

中西部新线建设为主，

东部老线改造为辅

 有重点的新线建设，加强老线改造，连通国家大中城市 修建干线、支线铁路，地方政府对支线铁路有支持作用。 干线：国铁集团负责，完善国家立体交通网；支线：主要地方政府负责，围绕城市群和都市圈建设。

站点

设置

 工业集中区 城市中心 城市边缘 城市边缘、郊区

空间

效应

正效应：维护国家国土完整，促进经济发展。

负效应：资金压力大；中小

城市铁路发展受限。

正效应：连通国家大中城市的骨干铁路网基本形成。

负效应：融资压力过大；在长三角，珠三角等经济发达地区，铁路建设无法满足快速增长的交通运输需求。

正效应：缓解区域间发展不平衡，减轻部分融资压力。

负效应：融资渠道狭窄、地方财政风险加大，高铁建设加强东中部沿线城市空间联系，但西部仍较薄弱。

 正效应：高铁引领城市群、都市圈的建设，完善国家交通网络，有效缓解融资压力。负效应：高铁站周边开发滞后，城市与站点融合发展程度低。
中国的铁路建设在空间扩展和布局方面有较强
的自发性，在发展初期，多关注省会城市与首都之间货物运输的连通性，铁路规划建设是中央政府依照全国工业发展布局被动建设的结果（王磊 等，2013）。改革开放以后，国家通过划分经济特区和沿海开放城市等政策区来发展外向型经济，铁路建设目标转向修建新线以连接重要城市，开始由内陆型发展模式向港口发展模式演变（马学广 等，2019）。20世纪90年代以后，农村地区“打工潮”的兴起及其时空分布差异，铁路客运瓶颈逐渐凸显，直接表现在春运铁路“一票难求”的困境。随着地方政府的经济管理权力增大，以“部省协议”模式修建支线铁路成为区域的建设热点。2013年，铁道部政企分离后，国家实行多发展主体、分层级建设的模式，中央负责国家干线建设，城际铁路和市郊铁路由相关地方负责。城际市郊铁路作为促进“城市群”“都市圈”内部联系和中心城市各项功能向外辐射的重要方式，与城市发展越来越密不可分，成为引导国土空间发展的重要工具（汪光焘 等，2021）。

2 中国铁路建设与国土空间发展的关系演变

2.1　1949—1978年：铁路建设适应国土空间发展

改革开放前，中国铁路发展主体及模式具有明显的计划经济色彩。中华人民共和国成立后，国家为恢复和发展国民经济，通过行政的手段发布指令，将铁路规划、建设和运营的决策权高度集中在中央政府，排斥市场的作用（王书会，2007）。铁道部作为铁路计划的执行者，是建设的唯一主体。建设资金在前期来源于国家财政预算，后来为减缓资金压力，国家出台如“拨改贷”“大包干”等政策。该时期中央出于对国家生产力布局和巩固国防建设的需要，以“联合选厂”为基础，在空间上重点加强各省会城市与工业主产区之间的联系，以促进国家工业化发展（胡序威，2006）。在线路设置方面，国家在完善东北、华北铁路网的基础上，学习苏联实行“新线建设与旧线改造并举”的发展战略：一方面，新线重点布局在西南、西北地区，以改变旧中国铁路布局不合理的局面；另一方面，对既有铁路不断进行技术改造以提高运输能力（肜新春，2018）。在站点设置上，重点考虑对哈尔滨、包头、太原、兰州等重工业区货运需求（孙竹生 等，1987）。
计划经济时期铁路建设呈现被动执行国家宏观经济发展需要的态势。线路规划以加强北京与地方联系为主要目的，空间布局追求区域均衡的发展战略，铁路网络整体呈现内陆式扩展，形成东北片区、西南片区等铁路网络（金凤君 等，2004；王姣娥，2018）。但中央直接操纵的模式存在自身活力差、资金压力大、中小城市铁路发展受限等问题。到20世纪70年代末期，铁路资源的倾斜配置导致铁路运输能力与国民经济发展存在严重不匹配。60%以上的铁路货运量集中于京广、津沪、京沈、哈大等干线上，严重制约社会经济的发展（刘卫东 等，2005）。尤其是该阶段的投资体制，对投资无强力约束，造成项目效益低下，铁路投资体制弊端日益突出。

2.2　1978－2004年：铁路建设滞后国土空间发展

十一届三中全会以来，国家进入市场经济改革发展时期，经济体制转型促进工业化进程加快。1982年党的十二届代表大会提出“铁路运输能力同运输量增长的需要很不适应”的问题，铁路需加快建设，提高运力。该时期中央政府作为唯一的发展主体，仍主导着铁路的发展，但开始出现权力下放的调整动向，相继出台如建立现代企业制度改革试点、实行资产经营责任制、“网运分离”等政策来调动铁路建设积极性（谭劲松 等，2021）。在投融资方面也有所创新，主要以铁路建设基金与银行长期贷款为主。其中，铁路建设基金由国务院在1991年成立，通过增加铁路货运每公里的运价来补贴建设，是当时最稳定和最主要的资金来源。
改革开放促使铁路建设空间格局开始由全国向东部地区倾斜，建设重点也呈现由货运向客运转变的特征。在改革开放初期，国家快速发展工业，煤炭占铁路货运量40%以上（国务院，2006）。为保障煤炭运输铁道部新建如兖石铁路、大秦铁路、兰新铁路等重要货运通道。随着国家实行沿海、沿江开放战略，东部地区加速城镇化，传统管治手段逐渐淡化，投资行为有了市场化萌芽，这为东部地区制造了大量就业机会（吴威 等，2009）。在户籍改革推动下，中西部农民迁徙至东南沿海地区务工，铁路客运需求增强。为满足沿海和内陆之间人口流动需求，铁路建设空间重点开始由内陆向华东、华南转移，建设内容开始向客运倾斜，铁路停靠点也多设置在省会城市或特殊政策区。对于城市内部而言，火车站拥有聚集人流、提高城市活力等作用，地方政府多依托火车站规划大量商业、服务业设施，促进周边地区的综合开发，使其成为城市重要的商业中心（王腾 等，2006）。
截至2003年末，全国铁路营业里程达到7.3万km，国家建成了京九、成渝、南昆等重要铁路干线，满足运输需求的现代化城市骨干网基本建成（谢毅 等，2020；金凤君 等，2004）。但铁路网整体呈现东强西弱、东密西疏的特点：东部干线铁路网络已基本成熟，西部地区通达性依然较差。优化网络结构成为中国铁路未来发展的战略重点（金凤君 等，2019）。同时，东部部分城市受政策影响发展迅猛，但由于资金原因，制约了如江苏中部、浙江南部等地区的发展，地方自主修建铁路需求和意愿逐渐强烈。

2.3　2004－2013年：铁路建设追随国土空间发展

随着中国加入WTO，深度融入经济全球化，中国铁路客运和货运需求也呈现迅猛增长趋势。该阶段中国铁路发展存在市场化程度不高、效率低下等诸多弊端，沿袭下来的计划经济体制管理方式尾大不掉，一方面，增加中央财政负担，在2003年铁路总投资负债率高达50%（荣朝和，2019）；另一方面，导致中国铁路建设速度不能满足经济和社会发展需要，资金问题将成为阻碍铁路建设的最大障碍（孙毅 等，2004；王磊 等，2014）。在此背景下，国家迫切需要通过改革来减缓铁路建设压力，提高铁路建设效率。
在社会经济和国家政策双重作用下，该时期铁路发展主体开始发生变化。首先，在社会经济背景下，改革开放促进东部地区经济快速发展，省内铁路网规模已无法满足经济发展和出行的需要。随着财税制度改革，地方积极性和自主性逐渐增强，通过修建铁路发展地方经济的意愿更加强烈，供需矛盾逐渐突出（李晓江，2012）。为了解决铁路行业融资渠道窄、方式单一等问题，国务院采取以下措施：一方面在2004年颁布了《中长期铁路网规划》，提出全面建设“四横四纵”铁路客运专线，围绕需求规划铁路网络，刺激铁路改革（国家发展和改革委员会，2005）；另一方面，分别在2004年7月和2005年2月颁布《国务院关于投资体制改革的决定》《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确铁路行业以铁道部为主、地方政府为辅，同时允许社会资本进入，铁路建设出现多层级管治的萌芽（国务院，2004；2005）。基于市场需求和政策激励的双重推动，一种新型融资模式——“部省协议”2004年在广东省被提出，该模式是由铁道部、地方政府、有关企业组建合资公司，按协议约定投资比例，其余资金由合资公司向银行贷款取得（刘冬梅 等，2008）。
该时期相关国家规划开始考虑铁路建设对区域协调发展的推动作用。在东西部经济发展不平衡的背景下，中国在“十一五”“十二五”时期提出了“西部大开发”“中部崛起”“东北振兴”等区域均衡发展的思路，引导东部沿海城市发展知识密集型制造业或服务业，将工业产业向西部地区有序转移（范文，2012）。该时期铁路线路布局中支线和干线的建设模式开始出现变化。干线方面，国家在2008年对《中长期铁路网规划》进行调整，提出要在省会城市和大中城市间建立“四纵四横”铁路快速客运通道，以缓解区域间发展不平衡（国家发展和改革委员会，2016）。支线方面，随着东部地方政府自主性增强，政府通过“部省协议”模式推动支线铁路规划修建，使东部经济发达城市可达性显著提高（郭文帅 等，2015）。在普铁逐渐满足社会需求后，发展高铁成为提升运输服务质量的重点，在创新和政策推动的共同作用下，2004年秦沈客运专线掀开中国高铁的序幕（刘牧涵，2018）。高铁凭借其速度快、低耗能、安全性高等特点，可以有效弱化地域对经济联系的限制，成为区域发展的动力源（吴康 等，2013）。高铁站作为城市参与区域经济活动的空间节点，逐渐受到各级政府的重视。大部分城市都将高铁站定位为新的经济增长中心，通过高铁的交通效益吸引人流以带动相关产业的发展（王兰，2011）。在站点选择上，铁路建设仍由自上而下的铁道部门主导，为减少建设成本、降低技术难度以及增加客源市场，更倾向于将站点规划在郊区（Wang et al., 2012）；地方政府主要考虑建设拆迁成本，也试图通过在高铁站周边开发写字楼、综合体等来，获取交通区位条件改善的土地增值收益，推动城市空间结构调整（余巧凤 等，2017）。
“部省协议”的出现，改变了铁道部单一开发建设的模式，有效地缓解铁道部的资金压力。地方政府和企业对铁路建设的积极性提高，其铁路投资占比由2004年的8%增加到2008年的27%（见图1）。截至2013年底，中国铁路运营里程已突破10万km，高铁运营里程达1.1万km。可当时的投融资模式没有较大突破，铁道部依然是绝对控股，地方政府多以征地拆迁费作价入股或引入社会资本，但占比较小（Wang et al., 2012）。“部省协议”的弊端如铁路投资主体多元化程度较低、铁路部门运营机制不健全等问题在后期逐渐暴露（任鑫 等，2016）。从2009年开始，地方政府和社会资本对铁路投资势头逐渐疲软，国家开始探索更多元的投资方式。

2.4　2013年至今：铁路建设引领国土空间发展

由于铁道部“政企合一”的体制导致融资压力增加，社会资本不能得到有效使用。如果再不考虑铁路自身经济效益，可能会影响铁路服务的可持续性（宗会明 等，2020）。2013年，国家对铁道部改革，组建国家铁路局承担拟定铁路发展规划政策的职责；组建中国铁路总公司，承担原铁道部企业的职责，改变铁道部以往政企不分的局面。在铁道部政企分离后，中国铁路建设逐渐向多层级发展主体的投融资结构转变。2013年，国务院在《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》中提出“政府主导、省市共建、市场化运作”的投融资模式，开启铁路主体由“部省协议”向“地方主导”的探索（国务院，2013）。干线铁路资金仍由中国铁路总公司负责，支线铁路改为以地方出资为主。同时国家为解决支线铁路投资回收期长，地方融资压力大等问题，再次降低社会资本准入门槛，2015年发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》提出通过“轨道+土地”的开发模式吸引社会资本：不仅向社会资本全面开放铁路投资和运营市场，同时享有周边土地开发的相关政策（国家发展和改革委员会，2015）。“以地养路”的融资模式吸引了大量社会资本进入市场（李紫玥 等，2021）。铁路投融资环境逐渐稳定，地方政府和社会资本投资占比升高，资金压力得到缓解（见图1）。
铁路发展主体多元化与多层级衍生出铁路建设方式的多样性。由于全国铁路干线网已基本完成，铁路建设重心开始向区域尺度的城际铁路、市域（郊）铁路转移，建设事权出现向地方政府转移的倾向（荣朝和 等，2019）。中央政府为了进一步缓解资金压力，于2021年3月由发改委、交通运输部、国家铁路局、中国国家铁路集团有限公司联合发布《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》，明确提出要实现分层分级建设，对于干线铁路，由中央与地方共同出资，国铁集团发挥主体作用，效益预期较好的项目要积极吸引社会资本参与（国家发展和改革委员会 等，2021）。而城际铁路、市域（郊）铁路等支线铁路以有关地方和企业出资为主，项目业主可自主选择建设运营方式。2022年1月，中国首条民营资本控股的高铁——杭台铁路正式通车，由民营联合体、国铁集团、浙江省交通集团和地方政府共同出资建设。作为中国民营控股投资铁路的开端，杭台铁路在投融资领域的探索也为中国铁路建设提供借鉴和参考，对促进铁路建设、运营市场化具有重要意义。
该时期，高铁成为国家和地方政府推动城市群与都市圈建设的重要推手。根据《铁路“十二五”发展规划》《铁路“十三五”发展规划》以及2021年出台的《国家综合立体交通网规划纲要》等文件，铁路要在完成“四纵四横”的基础上，推进“八横八纵”高铁线建设，合理的高铁网络有利于引导各城市群、都市圈之间要素的流动和转移，推动区域经济协调发展（国家铁路局，2012；国家发展和改革委员会，2017；国务院，2021）。目前中国高铁交通网络呈现东、中、西分化的局面，东部地区在高铁网络的影响下呈现更加均质化的发展，城市群内部联系也显著加强，中部节点强度逐渐增强，但西部地区依然滞后（游悠洋 等，2020）。高铁对中国空间格局的影响增大，形成以特大城市为中心覆盖全国、以省会城市为支点覆盖周边的高速铁路网（沈怡辰 等，2019）。
国家政策推动铁路建设权力下放，使地方政府在部分高铁站区位布局上拥有可选择的空间。其所涉及的主体利益倾向也各有不同，地方政府倾向于政府绩效和财政收入，而国铁集团以筹集资金弥补亏空为目标（王慧云，2015）。区位确定的关键在于与国铁集团博弈过程中地方政府话语权的大小，大城市可以通过负担更多的投资份额获得话语权，将站点规划在更易与市中心产生联系的城市边缘。而小城市拥有设站机会已是不易，高铁站会设立在对国铁集团更有利的远郊（洪世键 等，2016）。但出现的问题是，中国高铁站周边开发处于起步阶段，高铁建设和城镇化融合发展程度较低（段阳 等，2021）。中国通常将围绕站点设计的片区称为高铁新城，这种城市化进程和交通现代化结合的产物，在建设过程中存在功能定位偏高、发展模式较单一、综合配套不完善等问题，潜藏着一定的社会经济风险，甚至不少城市出现了高铁“鬼城”现象（林晓言 等，2017）。解决问题的关键在于高铁站区开发土地归属及其发展权，在地方政府和国铁集团组成开发联盟共担责任时，高铁才能发挥其最大效益（崔艳萍 等，2013）。同时，城市经济发展水平也是决定站点周边开发水平的重要因素，对于小城市规划不宜盲目求大，应着重考虑核心片区的发展（王兰，2011）。
为解决高铁周边土地开发的问题，中央政府在2018年颁布《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》，将铁路建设与新型城镇化整合，对高铁周边土地无序开发做出规定限制，如同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50 hm2控制，少数站场综合开发用地规模不超过100 hm2（国家发展和改革委员会，2018）。2021年，中央政府专门出台了《关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》，将中国高铁建设初步划分为两层：第一层是构建以中央为主导的国家骨干网，满足国家中心城市间交通需求；第二层是构建以省市政府为主导的支线网络，满足城市群、都市圈内部交通发展需求（国家发展和改革委员会 等，2021）。可以看出，国家对高铁在城市群、都市圈建设中赋予了高度期待，中国铁路建设逐渐由“适应发展”转变为“引领发展”，成为政府促进国土空间发展的重要工具。

3 结论与讨论

本文运用文献分析法，基于铁路建设中不同时期投融资模式变化，从铁路的发展主体、建设模式、空间效应3个方面，对中国铁路建设相关政策进行总结和回顾，梳理新中国成立以来铁路建设与国土空间发展之间的关系演变特征，并针对当前高铁快速发展提出高铁建设与国土空间发展多尺度协同发展的政策建议。
各时期铁路建设与国土空间发展关系有所区别，其变化可以看作中国市场化改革的缩影。伴随着中国政治经济背景的演变，铁路建设与国土空间发展关系也发生了显著变化。在计划经济时期，铁路是为国家战略政策和社会经济需要而进行建设的“适应性”模式，中央政府单一主导建设。随着中国市场经济体制的建立，城市经济快速发展，铁路由于资金压力建设效率不高，远远落后于国家的运输需求，铁路建设逐渐“滞后”于国土空间发展。国家为刺激建设效率开始放权让利，引入地方和企业参与投资，历经几十年的“追随式”建设，铁路运输能力逐渐满足社会需求。市场化改革促进地方政府权力增大，中央－地方存在整体和局部利益的差异推动铁路建设演化，最终转变为由各级政府共同承担建设的多层级管治模式：以中央为主导的国家骨干网为基础，推动国家级发展轴线与城市群建设；以省市政府为主导的城际网络为基础，推动都市圈建设。在此过程中，更快速的高铁逐渐替代普铁，成为铁路建设的新方向，高铁通过缩短时空距离对生产要素在空间上的配置产生影响，促进资源在城市群内的流动，对城市空间格局的重新洗牌，促进区域间产业的优势互补和紧密协作，对国土空间格局产生影响。
高铁凭借其速度快、耗能低、安全性高等特点，对中国空间演化产生独特影响。从站点看：高铁站具有重塑城市空间结构的潜力，带动城市内部空间结构演变（王缉宪 等，2011；洪世键 等，2016）。同时高铁站的区位选择，有助于提升城市区位优势，吸引人口、技术、资本等要素集聚，成为城市经济转型的契机（李廷智 等，2013）。但在发展过程中要与当地实际情况相结合，明确城市地位与需求，防止过度开发等现象出现（袁锦富，2015）。对于城市来说，高铁开通会为沿线城市带来人口与产业的整体增长，加快沿线城市城镇化进程（汪德根 等，2016）。高铁会对城市的等级结构产生影响，网络节点城市将成为区域中心城市，极化作用进一步加强（宋欣 等，2020）。在区域层面，高铁产生的“时空收缩”效应可以改善区位条件、降低空间交易成本（王姣娥 等，2011）。同时也会优化区域空间格局，改变目前既有铁路能力不足造成的客运瓶颈（Wang et al., 2021；王丽 等，2012）。从全国尺度看，东部地区改善最明显，中西部地区可达性依然较差，未来仍需要继续建设（王雨飞 等，2016）。
与中国相似，许多国家的铁路发展也经历了市场化改革的历程。虽然英国、德国与中国有着不同的社会制度和经济发展阶段，但也都经历了政企分离和社会资本准入等演变过程（潘振锋 等，2004）。不同的是，一方面，国外建设高铁时多处于城镇化高水平时期，政府会依托高铁及站点建设来促进城市转型，而中国正处在快速城镇化阶段，高铁修建有利于引导城市与区域空间增长（段阳 等，2021）。另一方面，国外高铁建设数量有限，只有部分沿线城市能享受到高铁带来的巨大收益，加剧了区域不平衡发展的结构特征（Givoni, 2006; Sanchez-Mateos et al., 2012）。相比之下，中国在建设高铁时，积极推进城市群、都市圈等区域一体化发展，但也出现了一些空间问题，如高速铁路发展对中小城市的负面影响、站区土地利用效率低下、站区与中心城市的功能联系薄弱等。因此，有必要根据当地和区域情况发展站区，加强不同尺度的高铁效应的互动，促进城市群和大都市地区的协调发展。

孔冰清：数据及文献采集与处理、分析与图表制作、论文撰写；

王 磊：论文思路与研究设计、内容修改完善、经费支持；

段学军：论文思路指导、内容审阅。

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