EN中文

Tropical Geography >

2024 , Vol. 44 >Issue 7: 1249 - 1262

DOI: https://doi.org/10.13284/j.cnki.rddl.20230388

A Study on Revitalization Modes of Public House Based on the Method of "Urban Acupuncture": A Case Study of Guangzhou City

  • Jianjun Wang , 1, 2, 3 ,
  • Zuoren Chen , 1 ,
  • Xiaotian Zhou 1 ,
  • Meixu Zhan 1
Expand
  • 1. Guangzhou Urban Planning & Design Survey Research Institute, Guangzhou 510060, China
  • 2. Collaborative Innovation Center for Natural Resources Planning and Marine Technology of Guangzhou, Guangzhou 510060, China
  • 3. Guangdong Enterprise Key Laboratory for Urban Sensing, Monitoring and Early Warning, Guangzhou 510060, China

Received date: 2023-05-25

  Revised date: 2023-10-30

  Online published: 2024-07-08

Fold

Abstract

In China, public houses are properties that belong to the local government and are usually managed by the local Department of Housing and Urban-Rural Development. During the 1970s and the 1980s, these houses were used to provide shelters for incoming rural surplus laborers and low-income families who moved into the cities. Over time, problems with public houses, such as unclear property rights, the absence of management regulations, and long-term disrepair, have become increasingly serious. Managing public houses is a challenge faced by Guangzhou in the process of urban renewal. This study first reviews domestic and foreign examples of revitalizing public houses and research on the theory of "Urban Acupuncture," and then carries out further fieldwork and interviews on public houses in six typical districts of Guangzhou's old city zone. These results indicate that public houses play an important role in providing housing security to tenants. Tenants of such houses have a strong sense of belonging and trust in their communities and neighborhoods. This study summarizes three revitalization modes for public houses: selling public houses after renovation, transforming the use of public houses, and using public houses as affordable housing. It also proposes a strategy that uses public houses first as affordable houses, then for functional transformation, and selling public houses as the last choice for Guangzhou. Based on empirical researches and the methods of "Urban Acupuncture," the study further proposes an analysis model of stock public houses, and four steps of the revitalization path of public houses: (1) Find the problems of public houses through urban physical examination index analysis, big data analysis, residents satisfaction analysis, and so on, and analyze their modes of revitalization based on the analysis model of stock public houses; (2) conduct a house-to-house survey on tenants of these public houses, and select public houses with good reconstruction foundations whose tenants have strong willingness to revitalize and high degrees of cooperation as "acupuncture points"; (3) take continuous, gradual measures to stimulate these "acupuncture points" and influence other tenants of public houses with the same activation modes through social networks; (4) collect feedback from tenants, adjust strategies dynamically, enhance tenants' sense of identity and community belonging to treatment results, and form a positive interaction. It has three major innovations: (1) systematically summarizing domestic and foreign public housing disposal ways and " Urban Acupuncture " theory research progress, and providing a geographic analysis perspective for the theory of "Urban Acupuncture"; (2) providing empirical supports for the three activation modes,and a Guangzhou's strategy for to revitalize public houses; (3) summarizing an analysis framework of the activation mode mechanism of stock public houses from the perspective of humanism, an analysis model of stock public houses, and four steps of the revitalization path of public houses, which are highly enforceable. It is beneficial to the theory and practice on revitalization of public houses, which can also make public houses playing their parts as catalysts in domestic urban renewal process, stimulating motivation of community revitalization, solving housing problem of the minority, and implementing the idea that "we are the cities we make."

Key words： stock public houses; urban acupuncture; urban renewal; urban physical examination; revitalization; Guangzhou

Cite this article

Jianjun Wang , Zuoren Chen , Xiaotian Zhou , Meixu Zhan . A Study on Revitalization Modes of Public House Based on the Method of "Urban Acupuncture": A Case Study of Guangzhou City[J]. Tropical Geography, 2024 , 44(7) : 1249 -1262 . DOI: 10.13284/j.cnki.rddl.20230388

公房，即通过投资建设、接管、经租等形式运营的公管房屋，一般由住建部门代表地方政府进行管养，以实现国有资产的保值和增值（史湘红，2018）。在20世纪70—80年代，公房主要用于解决进城务工人员和城市原有低收入家庭等人群的住房困难问题。1998年房改开始后，公房主要用于改善市民居住条件。然而，随着投入与成效不平衡、产权不清晰、管理依据缺位、年久失修等问题日益严重，公房的管理与使用已成为诸多城市发展中普遍存在的“老大难”问题（楼杰，2012）。解决公房遗留问题、实现国有资产盘活利用是城市更新改造进程中必须面对的挑战。广州积累了不少公房活化利用的实际经验，如民间金融街在“清租腾铺”过程中（郭环 等，2015）便采用一部分非住宅公房发展产业项目与商业租赁。
从20世纪50年代开始，广州的公房发展经历形成、出售、改革、转变4个时期。到90年代的改革期，广州约有4 400万m2的公房转成房改房，保障房/安居房工程同期起步建设。此时，广州居民住房拥有率较低，保障性住房数量相对不足，城市的一部分住房保障职能由城中村等“非正规”空间承担（陈宏胜 等，2014），还有一部分住房保障职能由未房改的公房承担。此后公房的性质逐渐由福利性转变为保障性，并一直作为保障性住房的重要补充延续到今天。目前，由市住建局直管的全市存量公房约10万套，其中9成左右为住宅类公房，套均面积仅有35 m2。然而，从使用价值角度看，约9成公房集中分布在越秀、荔湾和海珠等老城区，普遍具有区位优越、交通便利、岭南特色鲜明、历史文化价值较高、医疗和教育资源丰富等特征。产权来源复杂、权属证明缺失等历史原因导致大量公房尚未取得产权许可，对应的管理部门众多，这给房屋的使用和管理造成诸多困难。房屋质量差，大概有2万套公房因空置、危房、消防隐患等原因无法使用。此外，租金收入过低，住宅类公房的平均月租金仅为市场价的10%，长期维持在4元/m2左右，管理部门的房屋维修费用日渐紧张。这些都成为影响广州公房租户生活幸福感的现实问题。
公房租户往往是边缘化的弱势群体，相比周围楼栋、楼层、隔壁邻居等私房的住户（普遍存在同一栋楼同一层公房和私房混杂的现象），公房租户对于传统城市更新或微改造的公众参与积极性不高，最迫切的诉求便是改善房屋条件。因此，公房的活化利用更多地表现为民生问题，成为以往公众参与支撑、空间肌理修复、交通组织优化、产业功能调整等城市更新逻辑下时常无法顾及的“真空地带”。这种“真空地带”的直接表现是公房持续不断的衰败，与租户改善房屋条件的强烈意愿形成矛盾冲突，且无法发挥公房在区位、文化、教育、医疗等方面的优势。在资源错配与矛盾冲突下，如何解决多达10万套存量公房的活化利用问题，成为广州落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念所必须面对的现实挑战。为解决此问题，本文试图从人本主义的角度，引入新的理论观点对已有小尺度渐进式更新的分析框架和策略路径进行补充完善，填补上述“真空地带”，推动公房进行有效的活化利用，以期为国内城市破解更新难题寻找新切入点。

1 存量公房与“城市针灸”研究综述

1.1　国内外公房研究综述

国外已有研究对公房的职能定义存在差异。国际上所定义的“public housing”更侧重于强调在私有制土地制度中通过公有房屋为边缘人群提供基本住房保障的职能。为保证这一职能，公房改造与更新均采取福利模式，在保证存量房屋有效供给情况下，同时兼顾房屋分配时的收入公平原则（Coley et al., 1997; Wei et al., 2017）。如有一部分欧洲国家采用合作型公房建设管养机制，以政府为主导，引入社会福利机构，向低收入租户群体收取较低租金，但相应要求其达到一定的定额工作时长，以促进就业（丛静 等，2005）。在国家出资建设的社会公房中，法国地方政府会给予公房管理机构、开发商较低税率，降低建筑成本和维持低租金，同时引入非营利性私人组织加入管理机构，共同承担管养任务，从而减轻政府负担，协调多方利益，提升公房维护管理效率和租户居住品质（杜莹，2008）。还有一部分欧洲国家，如英国政府通过公租房购买权（Right to Buy）政策以约7折的优惠价格向租户大规模出售公共住房（council house）。据此，总结出国外对公有房屋或公共住房的2种主要处置途径——即“保留”与“出售”。
与国外情况不同，国内的公房诞生于社会福利倾向下的住房分配，且产权来源非常复杂（除权属明晰的公产外，还有大量的经租产、代管产和托管产等）。在周边环境不断发展建设下，公房逐渐落后于现代社会的生活方式和居住环境要求，形成“前有高楼大厦，后有低房小巷”的独特现象。在城镇化发展驱动和住房商品化冲击下，公房原有的为低收入人群提供住房保障的职能不断变质（刘士余，1994）。在房改过程中，有相当一部分公房被直接出售，剩余部分的公房多因产权问题而延续使用至今，且租金极其低廉，政府缺乏养护资金，难以维系其保障职能，逐步沦为城市更新和发展建设中的阻力与问题（赵丽娜，2018）。北京、杭州、厦门、上海、苏州、天津、重庆、济南、福州等城市先后出台了推动公房出售的政策办法，如杭州就提出“消灭直管房”的处理思路，公房数量由之前的19万套减少至1万套左右。然而，由于存在大量权属不明晰的代管产和托管产等非公产公房，国内地方政府无法像国外一样通过“出售”达到“消灭直管房”的目的，意味着有一部分公房在现阶段必定会“保留”下来。同样由于产权原因，地方政府对这些公房的“保留”处置途径可进一步细分为——“保留且（基本）维持原状”与“保留且承担其他功能”。前者主要延续住房保障功能，典型案例有“共生院”理念下的北京南锣鼓巷胡同院落改造等；后者更侧重于转换后承担的功能，如承载金融类产业（广州民间金融街）、文商旅类产业（广州永庆坊、苏州37号街坊与葑湄草堂）、零售商业（部分地方的8-market便利店）和社区服务（广州北京街道办）等功能，一般采取以政府为主导，引入多种社会力量，推行公私合作、特色保护、产业转型等活化策略。
目前，公房的使用、管理和制度改革是国内相关研究的常见领域（吴玉明，2007；汪文忠，2015），还有少部分学者开始探讨评价分类与整治模式，如基于声、光、热、风等物理环境因素构建公房小区的综合评价体系（宋德萱 等，2022）及总结出政府储备与整治互动、公私联营型、历史特色建筑保护型、产业转型升级型等4种整治模式（曹小曙 等，2015）。已有研究多从政府管理角度出发，忽略了公房租户这一关键维度，没有系统总结国内城市的公房“保留”与“出售”实践经验。因此，本文试图从人本主义视角出发，系统总结公房活化利用途径，提出创新性分析框架。

1.2　“城市针灸”理论进展与方法运用

“城市针灸”理论诞生于20世纪80年代。该理论的提出者——建筑师莫拉勒斯认为，先选择敏感点（多为公共空间），然后通过在敏感点上采取如同“针灸”一样的小规模干预或低成本改革，使城市能量与创造力在各敏感点中通过物质空间传递，从而达到改变整个城市机能（De Solà-Morales, 2008）的目的。其后，在“巨构形式”等理论框架指导下，敏感点（“穴位”）开始从公共空间向建筑、交通网络等城市具象结构延伸。相比上述结构化、形态学研究视角，卡萨格兰德、勒纳、乌萨马等更强调人本主义精神。卡萨格兰德将“城市针灸”定义为“糅合建筑对城市集体感官与在地化智慧的操控”，认为建筑可作为针灸针，刺激潜在的城市能量流动（Casagrande et al., 2006）。他还明确指出，“城市针灸不只是对人工环境的修补，还是一种平衡人与自然关系的更新办法”（Casagrande et al., 2013）。勒纳认为公众参与在更新改造过程具有重要性，是城市的关键“穴位”之一，城市环境改善是共同参与的过程（Lerner et al., 2014）。相比物质空间建造，使用者的视角和感受以及人与空间的交互的重要性不断凸显，城市更新改造模式也由政府主导的大拆大建演变为循序渐进的小规模空间环境微改造（Usama et al., 2021）。
莫拉勒斯、卡萨格兰德和勒纳等的核心观点都是通过对战略选择的“穴位”进行小规模干预，打造片区的示范项目，从而对原有居民的整体生活环境产生积极影响，进而带动整个片区以及更大尺度的城市环境发生改变，达到激发活力、改善面貌、重塑形象的城市更新目的，实现（社会）催化效应的最大化。根据视角的不同，国外已有研究可进一步划分为2个流派：1）主要关注“（像）人的城市”，基于结构化视角、形态学范畴开展研究实践；2）主要关注“城市的人”，基于人本主义视角、（人文）地理学范畴开展研究实践。
目前，“城市针灸”在国内的理论研究和项目实践尚处于起始阶段，聚焦于老城区、历史街区、城中村和社区公共空间等研究对象（肖薇，2016；文超 等，2017；张家睿 等，2019；邓士文，2020；李炯扬 等，2020）。相比微改造、微更新等常见更新框架逻辑，“城市针灸”理论导向下的更新尤为重视以公共空间为代表的“穴位”（敏感点）选择，通过对公共空间进行小规模更新，打造出具有吸引力的城市空间（孙施文，2007）或触发邻近空间的发展。国内现有研究大多从结构化视角、形态学范畴探讨“城市针灸”理论在城市更新中的人文关怀，尽管将城市视为和人一样的有机生命体，却忽略了“城市针灸”理论的另一个重要维度——即从人本主义视角、地理学范畴探讨其对于城市更新的空间组织优化指引，回归到关注“城市的人”。E·F·舒马赫在1973年从人本主义视角提出“小的是美好的”，小规模更新可取得更高的经济效益（Schumacher, 1989）。
公房是开展该维度研究的重要切入点之一。一方面，广州近年在开展城市体检相关工作中，持续通过指标诊断，分析并治理城市问题，房租房价偏高便是其中一项长期存在的城市问题，公房对于保障弱势群体基本居住环境至关重要（实际工作中有对应指标），该项目实践的逻辑框架与“城市针灸”理论的诊断施策路径高度吻合。另一方面，广州普遍存在同一栋楼同一层公房和私房混杂的现象，建筑尺度非常小，传统的微改造、微更新分析框架鲜有涉及该尺度，发轫于小尺度建筑更新的“城市针灸”成为较佳的理论支撑。公房租户因与普通居民存在身份差异，其意见表达易受忽略，以社区为对象的微改造并未解决群体间融合和包容性发展的问题（乔硕 等，2017）。社会网络、凝聚力等社区软环境对居民幸福感有显著影响（刘晔 等，2019），虽然公房租户经常被排斥在社区“主流”社会网络之外，但仍是社区社会网络中不可缺少的组成部分，可以向网络中其他成员传递信息。此外，公房租户对于公众参与、公共空间改造的积极性不高，无法通过参与改善公共空间进而优化所处的社会网络。因此，人本主义视角下的“城市针灸”是探索解决存量公房活化利用问题最合适的理论支撑，并且可弥补国内现有研究的不足。

2 广州存量公房的田野调查和案例分析

2.1　数据来源

采用文献综述法、大数据分析法、田野调查法和深度访谈法等方法，在市住建局的公房管理与城市体检工作等基础上开展研究。主要数据来源包括3部分：1）全市10万套存量公房的名录清单及多年的管理资料，结合高德地图、百度地图等互联网地图API应用进行正向地理编码，将文字地址转化为空间矢量数据，进而构建全样本数据库；2）近年来全市开展城市体检工作中获取的指标数据与居民满意度调查数据；3）在北京、杭州、厦门等地主管部门开展公房调研座谈及在广州本地开展公房田野调查获取的资料和数据。

2.2　调查背景、范围与概况

以荔湾区为例，沙面街是居民对房租房价和公租房/公房建设满意度最高的街道（得分分别是72.50和74.07），逢源街和多宝街则排名第二和第四，这也是荔湾区公房分布高度集中的3个街道。相比之下，满意度排名靠后的中南街、海龙街和东漖街等均为公房分布极少的荔湾南部街道。在采取“加强住房保障，缓解居民住房压力”治理措施后，荔湾南部的多个街道满意度排名同样靠后（除个别有大量城中村“非正规”保障空间的街道外）。上述对比还建立在荔湾区公房修缮完成率逐年下降的事实上，从侧面反映公房对弱势群体的住房保障作用至关重要，其幸福感、满意度在全市、全区居民中同样至关重要。目前，广州存量公房的处置途径基本是“保留”，如果转向以“出售”为主来解决活化利用问题，那么低成本的居住空间会逐步消失，全由“非正规”空间承担弱势群体住房保障显然不符合广州实际情况。
根据城市体检工作中街道、社区填报材料反映情况和居民满意度调查配合积极性，结合全市存量公房集聚分布情况，本文聚焦越秀、荔湾和海珠3个区，从中选取历史材料丰富、前期沟通充分、意见反映强烈的6个代表性片区开展田野调查，分别是：盐运西（越秀）；永庆坊、沙面（荔湾）；南华西、得胜岗和草芳围（海珠）。此外，民间金融街、北京街道（越秀）和逢源街道（荔湾）等3个片区因资料较为丰富，可直接纳入本文案例，限于篇幅不再展开深入分析。在每个片区中随机走访2~4位租户，围绕居住房屋使用情况、租户基本情况、生活现状与社区归属感、未来规划与需求等内容开展入户深度访谈，评估公房在物质层面的改造条件，关注租户的真实需求与改造意愿，分析活化利用策略的合理性和可行性。在6个片区中，盐运西（图1）、得胜岗、南华西和沙面均未进行社区改造，整体风貌较好，公房数量较多，分别有184、303、27和1 223套公房，属于“保留且维持原状”。较多传统风貌建筑得以保存，周边交通、养老、教育设施完善，但普遍存在维护不足、年久失修等问题，缺乏公共开敞空间。草芳围有部分区域已完成更新改造，建筑立面相对较新，剩余部分公房则是20世纪70年代的省营纺织厂职工宿舍，质量参差不齐，属于“保留且基本维持原状”。永庆坊为已完成更新改造并投入使用的片区，在改造过程中修复了大量历史建筑，保护传承了岭南传统民居的空间肌理特点，属于“保留且承担其他功能”。
图1 广州市盐运西片区公房分布以及周边交通设施、养老服务设施、教育设施分布

Fig.1 Locations of public houses in Guangzhou's Yanyunxi District and its surrounding transportation facilities, the elderly's facilities, and educational facilities

2.3　调查案例分析与活化模式总结

在6个片区入户访谈了20多位公房租户，从中选择叙事清晰、诉求明确的典型案例，并对相似内容进行归并筛选，最终对8位代表性租户的访谈开展案例分析（表1）。其中7位为公房租户，1位为公房改造后商户。租户多以家庭为单位，大部分是退休人员，收入普遍较低，人均居住面积不足10 m2（图2~5）。商户则是一位在永庆坊创业的年轻人，租用了2层小楼的公房经营花店，此外还会组织一些手工制作活动或对外出租场地。永庆坊变成网红打卡地后，客流量增多，商户的西关传统建筑风格餐饮店受到年轻人的青睐（图6）。
表1 调查案例的居住与收入信息

Table 1 Residential and income information of interviewees

案例编号 居住人数/人 家庭成员 房屋建成时间 房屋面积/m2 主要收入来源
1 2 父子 不详 20 退休金与零工收入
2 3 夫妻、女儿 20世纪80年代 20 零工收入与退休金
3 1 独居老人 20世纪30年代 6~7 退休金
4 3 夫妻、女儿 20世纪初 18 不详
5 3 祖孙三代 20世纪30年代 36 工作收入
6 3 夫妻、孙女 不详 20~30 工作收入
7 5 夫妻、儿子、儿媳、孙子 20世纪70年代 30~40 工作收入与退休金
8 1 青年 不详 约200 商铺收入
图2 室内居室环境（案例2）

Fig.2 Indoor living environment(Case 2)

图3 楼道间与厨房环境（案例3）

Fig.3 Hallway and kitchen environment (Case 3)

图4 室内基础设施情况及安全隐患（案例4）

Fig.4 Indoor infrastructure conditions and safety hazards (Case 4)

图5 改造后公房周边环境、立面与内部楼道环境（案例7）

Fig.5 The surrounding environment, facade and interior corridor of public house after renovation(Case 7)

图6 改造后延续传统西关建筑风貌装饰、主要承担餐饮活动功能的公房（案例8）

Fig.6 The public house that converted into a restaurant with traditional Xiguan architectural style after renovation(Case 8)

在居住环境方面，受访租户居住的公房均存在面积狭小、老化破损、结构缺陷、环境恶劣、安全隐患等问题，部分甚至缺乏生活必需设施（表2）。社区进行微改造时，公房的维护受限于政府资金不足，介于公私之间，陷入改造困境。租户意愿是影响公房更新的重要因素。受访租户在此处生活的时间普遍较长，大多存在一定的依赖感和归属感。与此同时，社区交通条件便捷，教育医疗资源完备，区位优势较明显。相比搬离目前社区，租户更倾向于解决产权问题，表示出购买意愿或接受一定程度的溢价。
表2 调查案例的居住现状与诉求

Table 2 Living situationsn and requests of interviewees

案例

编号

 入住缘起 居住环境 生活问题/使用情况 住房需求/反馈
1

1984年

回广州

 房子年久失修，维护状况较差。 曾是商住两用房，后改为纯居住，家庭成员不具备工作能力，收入较低，仅靠政府补贴维系。 目前仅靠退休金难以维持一家生活，希望能改为商住两用，提高收入。
2

20世纪

80年代

拆迁户

 房屋空间狭小拥促；建筑间距窄，房子采光差，室内潮湿，厨房漏水严重。 下岗导致家庭收入减少，子女辈由于房屋面积不足，目前只能分别居住。 房子年久失修，维护管养质量不好，希望可以用合适的价格把房子买下来，自己进行装修维护，改善居住环境。
3 2000年初原公房回收后搬迁 房屋空间狭窄，采光较差，室内阴暗，外墙有脱落现象，厨房为公用厨房，十分不便。 2000年原长堤公房被政府回收，迁居到此，租户为独居老人，生活不便。 希望改善居住环境，有独立厨房。
4

从曾祖父辈

开始居住

 面积小、一家3口居住较为拥挤，卫生较差，夏天虫蚁较多，房屋木质结构年久失修，白蚁问题严重。 产权问题导致公房维护滞后，物业服务较差。老年人对多年的邻里关系有较深感情，而年轻人大多希望走出去。质量较差的公房不仅带来生活上的不便，还有社会上的偏见。 根本诉求是改善居住条件。在受访者看来，如果政府能有效改善房屋质量，可接受适当提高租金。此外，需要解决产权问题。
5

从祖父辈

开始居住

 房子空间狭小，屋内漏水、潮湿，需使用抽湿机，容易产生白蚁，窗户破损，窗外有树木遮挡，采光不足。 存在私自加装情况，安全隐患增加，房屋面积不足，导致家庭成员分隔居住。 社区条件完善，邻里之间有纽带维系，社区归属感强，然而房子年久失修，上报维护反馈很慢，希望能在这方面有所改善。
6 30多年前入住环卫工宿舍 没有厨房和储物空间，房子年久失修，狭小潮湿，蚊虫多。 和工友居住在一个房间，需要自行搭建晾晒支架，生活不方便。 隔壁有更大面积的公房却无人使用，希望搬进去。
7

40多年前

上山下乡分配

 室内墙体剥落，厨房空间狭小，社区居住环境有改善。 报修之后没有人及时过来维修，住房拥挤问题亟待改善。 希望能搬到附近各类配套设施较为完善的社区以及面积更大的公房中居住。
8

2017年

政府招租

 目前主要为商业使用，房屋内部延续曾经的传统西关建筑风貌和装饰，外部空间经常有年轻人和艺术家在此活动。 永庆坊变成网红地后，社区整体环境变好；吸引了大批年轻人，西关文化得以宣传，但更新改造后的网红打卡地新鲜感和舆论热潮消退快。 改变社区性质，给仍在居住的租户带来不便，存在噪音影响。
结合广州实际情况（住宅类公房户均面积为25 m2，且总面积基本在120 m2以下）、综述已有研究和田野调查结果（图7），存量公房的活化利用可总结为3种模式：翻新出售、功能转换和民生保障。
图7 调查案例对公房活化利用的诉求总结

Fig.7 Summary of requests of interviewees on revitalization of public houses

翻新出售即对应“出售”，指将部分公房进行翻新后出售给私人。参考国内城市经验，可将房屋用途为住宅、产权清晰（已登记到市或区政府名下）、房屋质量较好、承租人非廉租户/免租户且面积＞25 m2而≤120 m2的公房登记出售。符合条件的公房，售卖对象应限定为现有租户，如租户不愿意购买，则不得出售给第三人，以避免不必要的纠纷。考虑到历史原因和租户本身经济承受能力，售卖定价宜低于市场水平，并提供合理的付款方式和贷款服务。对于空置的公房，采用公开拍卖方式出售。采取确权登记、数据入库、申请报备、定价出售等4个步骤，实现公房的翻新出售。案例二租户经济条件相对较好，希望以合适的价格购买现有公房，对应的活化利用模式便是翻新出售。
民生保障即对应“保留且（基本）维持原状”，指增加公房的使用价值，修缮后提升公益属性，为更多群体提供民生保障。可将房屋用途为住宅、产权清晰（已登记到市或区政府名下）、质量较好或一般、承租人为廉租户/免租户、面积≤25 m2且区位条件较好的公房用于民生保障。属于历史建筑的公房可通过修缮恢复其风貌，不属于历史建筑的公房一方面仍应主要满足租户基本居住需求，另一方面可结合社区生活圈建设行动实施改造，作为人才公寓、青年公寓、拆迁安置周转房等，为更多居民提供民生保障，如广州北京街道办事处部分公房改造为社区服务空间（图8）。采取确权登记、数据入库、统一管理、品质提升等4个步骤，实现公房的民生保障。案例三至案例七租户均表示出接受提高租金或政府出面以改善现有公房居住环境的诉求，对应的活化利用模式便是民生保障。
图8 广州北京街道办事处改造后用于社区服务及商会办公的公房

Fig.8 Revitalized public houses that are used for community service and commerce office within Beijing Street subdistrict office of Guangzhou

功能转换即对应“保留且承担其他功能”，指改变公房的原有使用功能，植入新业态，营造特色空间。可将缺乏医疗、教育等社区配套设施，但有较好区位条件，且产权清晰（已经登记到市或区政府名下）、房屋质量较好、承租人非廉租户/免租户、面积＞120 m2的公房进行功能转换。案例一租户经济来源单一，希望纯居住功能转为商住两用，提高家庭收入。案例八租户从小生活在西关，在2017年政府公开招租中承租该公房用于商业经营，其结合西关文化导入新功能、新业态的做法在永庆坊引起强烈反响，对整个社区具有很强的激活作用。采取确权等级、数据入库、完成转换、公开招租等4个步骤，实现公房的功能转换。上述2个案例对应的活化利用模式便是功能转换。
结合广州实际情况，3种模式的主次顺序应为“以民生保障为主，其次是功能转换，最后才是翻新出售”。除翻新出售外，民生保障和功能转换2种模式在广州实际中已有不少结合“城市针灸”方法的成功经验。案例七租户所在的草芳围片区已有部分公房逐步开展更新改造工作，进而带动整个社区的更新氛围；案例八租户采用渐进式、催化式手段进行持续更新，避免对原有社区肌理和风貌造成破坏，强化居民对更新成果的认同感，并为居民提供一个可进入体验更新成效的空间，促进城市局部区域的更新微循环。此外，民间金融街部分零散的公房被集中活化，原先的低端业态被统一整合为金融类新形态；北京街道先改造部分公房用于社区服务，后连片改造形成商会的办公空间；逢源街道部分历史建筑类公房将改造为社区文化中心，成为片区城市更新的重要展示节点。这些案例都是以公房为主要“穴位”，结合区位属性、空间特征、文化内核、业态内容等实际情况，针对人的诉求提出解决问题的策略路径，实现环境提升、产业升级和空间优化，进而以精细化、微尺度、小成本的更新行动撬动片区整体空间品质的提升。

3 “城市针灸”理论框架下的存量公房活化机制与实施路径

3.1　人本主义视角下基于“城市针灸”方法的存量公房活化机制分析

近年来，住建部在全国力推城市体检工作，通过一系列的数据采集、指标分析、问题诊断、精准施策等步骤治理各种“城市病”或城市问题。随着工作逐步深入，城市体检已成为指导并推动城市更新的一个前置条件，有部分城市提出“无体检不更新”等说法。“城市针灸”理论虽然发轫于国外，其小尺度、渐进式、低成本的更新理念同样在国内得到诸多实践应用。在以往的研究探索中，国内学者大多关注拟人化的城市，对“（像）人的城市”的“骨骼”“经脉”“穴位”等具象化、结构化的空间形态提出诊断治疗建议。然而，结合所综述的已有研究、城市体检工作实践和上述实证案例，不难发现“人”（特别是弱势群体）也应该作为抽象化、社会化的网络形态而被重点考虑，这能弥补“把城市比喻成人却让人文关怀滞后于空间形态分析”的不足。因此，本文试图回归关注“城市的人”，在人本主义视角、地理学范畴内提出一个研究国内存量公房活化作用机制与实施路径的分析框架（图9）。与传统路径不同的是，其“穴位”的选择不再是建筑物、构筑物或公共空间这类具象空间，而是依据“人”的诉求来选取，公房只是与诉求相对应的空间实体，虽然最终的成效体现在空间上，但其治疗的根本是“人”。在“骨骼”“经脉”“穴位”之外，“人”其实是构成一座城市的“血肉”，是一座城市的“灵魂”，是城市最有活力和创造力的因素，是可以改变城市机能的关键。
图9 基于“城市针灸”方法的国内存量公房活化机制与实施路径分析

Fig.9 An analysis chart of revitalization mechanism and implementation path of domestic stock public houses based on "Urban Acupuncture"

3.2　“城市针灸”理论框架下的存量公房活化实施路径

按照本文提出的分析框架，存量公房3种活化模式的选择应当依据一个统一的评估判断模型。在上述研究基础上，参考公房集聚区分析评估技术体系等提出空间区位“七个一”标准，进一步融入公房自身条件和租户情况等维度指标，最终形成本文的存量公房分类评价综合评估模型（图10）。通过模型评价，先明确3种模式对应的公房集中片区，然后开展社区级别入户调查，根据改造基础、反馈意见和积极性等选择可作为“穴位”的存量公房，通过对“穴位”进行对应模式的分类施策，以此作为激活整个片区的针灸“针”，如出售一部分优质公房以激活整个翻新出售片区，一部分非住宅公房承担社区服务配套功能以激活整个功能转换片区，一部分住宅公房适当提升租金、加强修缮以激活整个民生保障片区。通过“针”对“穴位”的局部刺激，以人为本推动片区更新微循环，进而实现整体空间品质提升。
图10 用于“城市针灸”的国内存量公房分类评价综合评估模型

Fig.10 An analysis model of stock public houses based on "Urban Acupuncture" theory

参考城市体检治理城市病/城市问题的诊断分析过程，本文提出适用于存量公房活化利用的“城市针灸”实施路径：
1）查找问题，精准诊断。通过城市体检指标分析、大数据分析、居民满意度分析等手段，从城区、街区等大尺度查找存量公房活化利用存在的问题，然后深入社区尺度，依据综合评估模型得到全部公房对应的处置模式（图11），按照3种模式公房数量确定该片区的主导模式（建议采用民生保障和功能转换作为主导活化模式的公房分布分别见图12-a、12-b），并从中选择“穴位”。
图11 基于综合评估模型明确存量公房开展“城市针灸”的策略路径

Fig.11 "Urban Acupuncture" Strategies of stock public houses based on the analysis model

图12 广州市主要范围内建议采用民生保障（a）和功能转换（b）作为主导活化模式的公房分布

Fig.12 Locations of public houses that are suggested to take livelihood guarantee(a) and function transformation(b) as the main activation mode in Guangzhou's main district

2）以人为本，点出“穴位”。对主导模式类型的公房租户开展逐一入户调查，核实其诉求是否与模型中的使用者属性匹配，并记录反馈更细致的问题。形态学范畴下的“城市针灸”方法多选择一些公共性、聚集性的活力点作为“穴位”，人本主义视角则与之不同，其选择租户意愿强烈、配合程度高、改造基础好的公房作为“穴位”，对诉求发生变化的租户，应重新根据其意愿调整活化模式。
3）“穴位”活化，以点带面。对选取出来的“穴位”，按照对应的活化模式“落针施效”，持续、渐进地刺激“穴位”，然后通过社会网络影响其他相同活化模式的公房租户，使整个公房集聚区达到“经络疏通”的效果，进而将效果传递给普通居民，实现整个社区的更新微循环，激发社区活力。对于改造资金不足的情况，可通过多种渠道筹集资金，引入社会资本，由多方共同推进公房活化利用。
4）良性互动，循环渐进。在“穴位”带动整个社区活化过程中，及时收集其租户反馈意见，动态调整更新策略，提升租户对治疗成果的认同感和社区归属感，形成良性互动。在主导模式类型的公房活化完成后，根据实际情况，重复上述步骤，对剩下的2种模式类型的公房开展活化利用。这样公房集聚区能逐步与外部发展接轨，推动整个社区完全融入已有的城市功能网络和社会网络，实现环境提升、产业升级和空间优化。

4 结论与讨论

本文采用文献综述法、大数据分析法、田野调查法和深度访谈法等研究方法，对广州10万套存量公房的活化利用问题开展实证研究和理论总结。主要结论为：1）通过田野调查和案例分析发现，公房对租户的住房保障作用至关重要，尽管面临诸多现实困难，租户仍表现出强烈的社区归属感和邻里信任感，且认可公房的使用价值；2）国内现有公房处置的2个主要途径是“保留且（基本）维持原状”与“保留且承担其他功能”，本文进一步将其划分为翻新出售、功能转换和民生保障3种模式，并在详细分析3种模式的内涵、案例和步骤的基础上，提出广州的公房活化利用“以民生保障为主，其次是功能转换，最后才是翻新出售”；3）基于实证研究，本文回归关注“城市的人”，在人本主义视角、地理学范畴内总结提炼“城市针灸”方法在存量公房活化中的作用机制与实施路径，围绕空间区位“七个一”标准、公房自身条件和租户情况等维度指标，提出存量公房分类评价综合评估模型，用于判别公房的活化模式类型，并探讨了存量公房活化利用的“城市针灸”实施路径——查找问题，精准诊断；以人为本，点出“穴位”；“穴位”活化，以点带面；良性互动，循环渐进。
本文主要有3个方面的创新点：1）系统梳理总结了国内外公房处置途径和“城市针灸”理论研究进展，提出国内现有“城市针灸”研究多从结构化视角、形态学范畴出发，回归人本主义视角的“城市针灸”方法是指导公房活化利用的较佳理论依据，同时也为现有研究补充了地理学范畴分析维度；2）脱离传统的政府视角，关注公房租户群体，采用田野调查和深度访谈等方法进行案例分析，为总结翻新出售、功能转换和民生保障3种活化模式提供实证支撑，并提出广州的公房活化利用“以民生保障为主，其次是功能转换，最后才是翻新出售”的观点；3）总结提炼了一个“城市针灸”方法在存量公房活化中的作用机制分析框架，并提出存量公房分类评价综合评估模型，分步骤建构活化利用实施路径，具有较强的可操作性。
本文着眼广州，引入新的理论观点对已有小尺度渐进式更新的分析框架和策略路径进行补充完善，探讨多达10万套存量公房的活化利用问题，以期为国内城市破解类似的更新难题寻找新切入点。未来可以就国内其他城市的“城市针灸”公房案例进行深入挖掘，构建面向住房维度的评价指标或城市体检指标体系，从房屋使用安全、管线管道、入户水质、绿色智能等方面，着手评价城市存量公房的现状和潜力价值，形成更加完善的综合评估模型。通过“城市针灸”推动公房有效活化利用，解决弱势群体“急难愁盼”的住房问题，助力中国城市实施更新行动，落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，建设宜居城市、人文城市，实现高质量发展。

王建军：负责研究统筹；

陈作任：负责全文撰写，包括前言和第1、2、3、4部分，绘制图9；

周小天：负责部分内容撰写和绘图，包括第1（主要是1.1）、2（2.3中部分内容）、3（主要是3.2）部分和图7、10~12；

詹美旭：负责研究推进与提供指导意见。

References

Publishing order | Descend order by publishing year | Descend order by cited within
曹小曙，王妙妙，任慧子，谢昊. 2015. 城市直管公房微整治模式与精细化管理研究. 华南师范大学学报（自然科学版），（5）：103-111.

Cao Xiaoshu, Wang Miaomiao, Ren Huizi, and Xie Hao. 2015. A Research of the Fine Management and Micro Regulation Mode of Public House. Journal of South China Normal University(Natural Science Edition), (5): 103-111.

陈宏胜，李志刚. 2014. 广州住房与保障房的建设与评价. 热带地理，34（6）：823-830.

Chen Hongsheng and Li Zhigang. 2014. Construction and Evaluation of Affordable Housing in Guangzhou City. Tropical Geography, 34(6): 823-830.

Casagrande Ryan. 2006. Urban Acupuncture. Taiwan: Taiwan Architect.

Casagrande Ryan. 2013. Eco-Acupuncture: Designing and Facilitating Pathways for Urban Transformation, for A Resilient Low-carbon Future. Journal of Cleaner Production, 50: 189-199.

Coley R L, Sullivan W C, and Kuo F E. 1997. Where Does Community Grow? The Social Context Created by Nature in Urban Public Housing. Environment and Behavior, (4): 468-494.

丛静，梅琳. 2005. 英国公共住宅政策对我国住房改革的启示. 科技创业月刊，（3）：70-73.

Cong Jing and Mei Lin. 2005. The Enlightenment of British Public Housing Policy to China's Housing Reform. Pioneering with Science & Technology Monthly, (3): 70-73.

De Solà-Morales. 2008. A Matter of Things. Rotterdam: Nai Publishers.

邓士文. 2020. 基于“都市针灸”理论的社区微更新研究. 广州：华南理工大学.

Deng Shiwen. 2020. "Urban Acupuncture" Theory-Based Research of Community Micro Regeneration. Guangzhou: South China University of Technology.

杜莹. 2008. 法国大型社会住宅区更新策略研究——以里昂杜歇尔街区为例. 上海：同济大学. [Du Ying. 2008. Research on the Renewal Projects of "Grands Ensembles" in France. Shanghai: Tongji University.]

郭环，李世杰，周春山. 2015. 广州民间金融街城市更新模式探讨. 热带地理，35（3）：364-371．

Guo Huan, Li Shijie, and Zhou Chunshan. 2015. Renewal Mode of Guangzhou Civil Financial Street. Tropical Geography, 35(3): 364-371.

Lerner J. 2014. Acupuncture Urbana. Washington D C: Island Press.

李炯扬，蒋文杰，顾昊，殷霞. 2020. 社区公共空间适老化设计中的城市针灸法的应用研究——以苏州市何山花园为例. 建筑与文化，（8）：82-84.

Li Jiongyang, Jiang Wenjie, Gu Hao, and Yin Xia. 2020. Research on the Application of Urban Acupuncture in the Design of Community Public Space Suitable for Aging. Architecture & Culture, (8): 82-84.

刘士余. 1994. 城镇住房制度改革与住房金融的发展. 经济学家，（6）：84-95，124. [Liu Shiyu. 1994. Reform of Urban Housing System and Development of Housing Finance. Economist, (6): 84-95, 124.]

刘晔，潘卓林，冯嘉旋，陈宏胜，刘于琪. 2019. 中国大城市保障房居民情绪幸福感影响因素——以广州市为例. 热带地理，39（2）：180-187．

Liu Ye, Pan Zhuolin, Feng Jiaxuan, Chen Hongsheng, and Liu Yuqi. 2019. Factors Influencing Residents' Emotional Well-Being in the Affordable Housing Communities of China's Big City: A Case Study of Guangzhou. Tropical Geography, 39(2): 180-187.

楼杰. 2012. 老旧直管公房安全隐患及对策建议——以浙江嵊州为例. 中国房地产，（17）：44-45.

Lou Jie. 2012. The Hidden Danger and Countermeasure of the Old Public House: Taking Shengzhou of Zhejiang Province as an Example. China Real Estate, (17): 44-45.

乔硕，张擎. 2017. 广州传统风貌型社区包容性发展的环境微改造. 规划师，（9）：29-34.

Qiao Shuo and Zhang Qin. 2017. Micro-Transformation of Environment for Inclusive Development of Guangzhou Traditional Style Community. Planners, (9): 29-34.

史湘红. 2018. 直管公房与租赁型保障房比较. 住宅与房地产，（21）：12，19.

Shi Xianghong. 2018. Comparison between Directly Managed Public House and Rental House. Housing and Real Estate, (21): 12, 19.

Usama A Nassar. 2021. Urban Acupuncture in Large Cities: Filtering Framework to Select Sensitive Urban Spots in Riyadh for Effective Urban Renewal. Journal of Contemporary Urban Affairs, 5(1): 1-18.

宋德萱，卜梅梅，周伊利. 2022. 上海老旧住区室外物理环境综合评价体系研究——以三个老公房小区为例. 西部人居环境学刊，37（4）：84-92.

Song Dexuan, Bu Meimei, and Zhou Yili. 2022. Comprehensive Evaluation System of Outdoor Physical Environment of Old Residential Districts: Taking Three Old Residential Districts in Shanghai as Examples. Journal of Human Settlements in West China, 37(4): 84-92.

孙施文. 2007. 公共空间的嵌入与空间模式的翻转——上海“新天地”的规划评论. 城市规划，37（8）：80-87.

Sun Shiwen. 2007. Embedding and Subversion of Urban Space Pattern:A Planning Review of "Xin Tian Di" in Shanghai. City Planning Review, 37(8): 80-87.

Schumacher E F. 1989. Small is Beautiful. New York: Harper Perennial.

汪文忠. 2015. 我国直管公房管理现状与今后可持续发展路径. 住宅与房地产，（21）：60-61.

Wang Wenzhong. 2015. Current Situation and Sustainable Development Path of Direct Public Housing Management in China. Housing and Real Estate, (21): 60-61.

Wei Zongcai, Chen Tingting, Chiu Rebecca L H, and Chan Edwin H W. 2017. Policy Transferability on Public Housing at the City Level: Singapore to Guangzhou in China. Journal of Urban Planning & Development, (3): 1-11.

文超，杨新海，文剑钢，石卉楠. 2017. 基于“城市针灸”的城中村有机更新模式探究. 城市发展研究，（11）：43-50.

Wen Chao, Yang Xinhai, Wen Jiangang, and Shi Huinan. 2017. The Exploration for Organic Update Model upon "Urban Acupuncture" in Urban Village. Urban Development Studies, (11): 43-50.

吴玉明. 2007.直管公房经营管理体制的思考. 上海房地，（12）：53-54.

Wu Yuming. 2007. Thoughts on Management System of Direct Management of Public Housing. Shanghai Real Estate, (12): 53-54.

肖薇. 2016. 基于“城市针灸”的历史街区保护更新研究. 武汉：华中科技大学.

Xiao Wei. 2016. Research of the Protection and Renovation of Historical Square in View of Urban Acupuncture. Wuhan: Huazhong University of Science & Technology.

张家睿，江海燕，宋雨儒. 2019. 基于都市针灸理念的城市更新实践比较：以台北和广州为例. 城市观察，（4）：143-151.

Zhang Jiarui, Jiang Haiyan, and Song Yuru. 2019. Comparison of Urban Renewal Practices Based on the Concept of Urban Acupuncture: Case Studies of Taipei and Guangzhou. Urban Insight, (4): 143-151.

赵丽娜. 2018. 浅谈直管公房管理的经济效益现状及建议. 中国集体经济，（15）：17-18.

Zhao Lina. 2018. On the Economic Benefits of Direct Public Housing Management and Suggestions. China Collective Economy, (15): 17-18.

Options
Outlines

/

〈 〉